คนดีที่ปกครองบ้านเมืองนั้นจะมีคุณลักษณะอย่างไร?

คำตอบที่ใครๆก็อยากได้ ก็คือเราต้องมีคนดีในกฏดีนั่นแหละครับ

พูดอีกอย่างก็คือ จะพูดถึง "คนดี" ก็ต้องสนใจ "กฏ"ด้วย ว่ากฏนั้นดีพอไหม

เราจะมีคนดีในกฏดีได้อย่างไร? เพราะสิ่งที่เราเผชิญอยู่คือการเปลี่ยนผ่านจากสังคมที่กฏดีแต่คนเลว (คนเลวพยายามหาประโยชน์จากกฏที่ดี) สู่คนที่อ้างว่าเป็นคนดีและ/หรือเคยได้รับการยอมรับว่าดี แต่กลับสร้างกฏเลวๆขึ้นมา แล้วหาประโยชน์จากกฏเลวๆเหล่านั้น

จนไม่แน่ใจว่าคนเรานั้นดีโดยตัวเอง หรือต้องพึ่งพาการสร้างกฏเลวๆแล้วสร้างความดีของตัวเองผ่านการผ่อนผันกฏเลวๆเหล่านั้นเป็นกรณีไป

ความดีในแง่นี้จึงเป็นความดีที่พึ่งพาความเลว ไม่ใช่ความดีที่อยู่ได้ด้วยการยกระดับสังคมให้พ้นระดับความเลว

วิธีคิดแบบคนดีในกฏเลวนี้เกิดขึ้นได้อย่างไร?

ประการแรก วิธีคิดแบบคนดีในกฏเลวอาจเกิดจากความจงใจในการสร้างกฏเลว กฏชั่วคราวขึ้นมา แล้วหาความดีใส่ตนด้วยการสร้างความเมตตาท่ามกลางกฏเลว

ประการที่สอง วิธีคิดแบบคนดีในกฏเลวอาจไม่ได้เกิดจากความจงใจ แต่เกิดจากความคุ้นเคยและคุ้นชินของคนบางจำพวก บางอาชีพที่ดำรงชีวิตอยู่ภายใต้สภาวะคนดีในกฏเลวมาโดยตลอด

เราอาจเรียกลักษณะ "คนดีในกฏเลว" ว่าเป็นเรื่องของอำนาจผ่านดุลยพินิจ (administrative discretionary power) ซึ่งในทางทฤษฎีนโยบายสาธารณะมองว่า นโยบายสาธารณะนั้นอาจเกิดขึ้นได้จากการใช้ดุลยพินิจของตัวข้าราชการหรือผู้ที่ปฏิบัติหน้าที่ในการตัดสินใจ มากกว่าเกิดจากกฏเกณฑ์ที่มีอยู่ก่อน (1)

หรือกล่าวอีกอย่างได้ว่าความสำคัญของระบบราชการความจริงแล้วไม่ใช่เรื่องของการเป็นองค์กรสมัยใหม่ที่มีเหตุมีผลจากการตัดสินใจผ่านการคำนวนวิเคราะห์ หรือการปฏิบัติตามกฏระเบียบ หากแต่เป็นเรื่องของการใช้ดุลยพินิจของข้าราชการต่างหาก ทั้งในส่วนข้าราชการที่มีตำแหน่งหน้าที่ใหญ่โต และดุลยพินิจของข้าราชการระดับที่ติดตินและคลุกคลีกับประชาชน (street-level bureaucracy) ซึ่งกล่าวได้ว่าการตัดสินใจของคนตัวเล็กๆนี่เองก่อรูปขึ้นเป็นนโยบาย (2)

ข้างที่ชื่นชมอำนาจผ่านดุลยพินิจนั้น เชื่อว่าอำนาจผ่านดุลพินิจนั้นจะส่งผลดีต่อความเท่าเทียมกันทางสังคมมากขึ้น เพราะเป็นการใส่ใจในรายละเอียด ดูความเหมาะสมเป็นกรณีๆไป ดังนั้นอำนาจในการยกเว้นกฏหรือบางส่วนของกฎ หรืออำนาจในการตัดสินใจที่กว้างขวางครอบคลุม จึงได้รับการสรรเสริญ

ข้างไม่ไม่ชื่นชมกลับเห็นว่า มีความพยายามที่จะทำให้กฏมันกว้าง และชั่วคราว เพื่อให้เกิดการใช้ดุลยพินิจจำนวนมากตามมา และการใช้ดุลยพินิจนั้นเป็นการขัดแย้งกับแนวคิดการจัดการปกครองแบบประชาธิปไตย เพราะผู้ที่ใช้ดุลยพินิจเหล่านั้นอาจเลือกตอบสนองต่อกรณีข้อเรียกร้องเป็นกรณีไป และอาจไม่ได้ตอบสนองแต่ความต้องการของคนจำนวนมาก หรือปัญหาเร่งด่วน (3) (อาทิทุกข์ของเกษตรกรหนุ่มที่ทำมาหากินได้รับความสนใจ น้อยกว่าการเลือกไปเยี่ยมชมแจกของกับคนแก่ด้วยกัน) ดังนั้นการใช้ดุลยพินิจจึงไม่มีหลักประกันว่าระบบดังกล่าวมีเหตุมีผล และยังมีลักษณะการทำให้พลเมืองกลายเป็นไพร่ ในความหมายที่ต้องรอรับการคุ้มครองจากมูลนาย เพื่อแลกเปลี่ยนความจงรักภักดีเข้ากับการหยิบยื่นความคุ้มครองให้

และที่สำคัญแทนที่กฏจะคุ้มครองเรา เรากับรอพึ่งคนอื่นมาปรับเปลี่ยนกฏเพื่อคุ้มครองเรา

ท้ายที่สุด การใช้ดุลยพินิจโดยเฉพาะดุลยพินิจที่เกิดจากการกฏเลวๆ ยังนำไปสู่การสร้างอำนาจให้กับตัวเอง การใช้อำนาจตามอำเภอใจ ความไม่แน่นอนในการดำเนินนโยบาย และการทำให้เรื่องทุกอย่างเป็นเรื่องส่วนตัว เช่นรู้จักเลยไปช่วยก่อน หรือถ้ามีปัญหาก็มาคุยกัน จะโทรไปหา เป็นต้น

การข้ามพ้นปัญหาคนเลวในกฏดี และคนดีในกฏเลว จึงอยู่ที่การทำคนในสังคมมีสิทธิ มีอำนาจ และมีเสรีภาพในการกำหนดกฏเกณฑ์ และแสดงความคิดเห็น มากกว่าการร้องขอและการได้รับการคุ้มครองแบบไพร่จากคนดีในกฏเลว

หมายความว่าทำให้คนในสังคมเป็นพลเมืองที่เป็นผู้กำหนดกฏของเขาเอง และมีสิทธิตามที่กฏนั้นบัญญัติ รวมทั้งการทำให้กฏคุ้มครองตัวพวกเขาได้ ไม่ใช่ให้คนมาปรับเปลี่ยนกฏเพื่อคุ้มครองเรา หรือให้สิทธิและกฏนั้นเป็นเพียงสิ่งที่ถูกหยิบยื่นให้จากคนดีในกฏเลวๆ ตามอำเภอใจ ...

---------------

เชิงอรรถขยายความ:

(1) Michael Hill, The Policy Process in the Modern State (Harlow: Prentice Hall, 1997). Chapter 8: Rules and Discretion in Public Policy.

(2) Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services (New York: Russell Sage Foundation, 1980).

(3) Jessica E. Sowa and Sally Coleman Seldon, "Administrative Discretion and Active Representation: An Expansion of the Theory of Representative Bureaucracy," Public Administration Review 63, no. 6 (November/Decomber) (2003).

---------------

หมายเหตุ: ปรับปรุงจากบทความที่ตีพิมพ์ครั้งแรกใน หนังสือพิมพ์ คมชัดลึก วันพุธที่ ๑๘ ตุลาคม ๒๕๔๙ หน้า ๔