หมายเหตุ บทความชิ้นนี้ อุทิศแด่ปรีดี พนมยงค์ เนื่องในโอกาสครบรอบชาตกาลของท่านในวันที่ ๑๑ พฤษภาคม

นักกฎหมายมหาชนไทยกระแสหลัก มักยกย่องให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ ๕) ทรงเป็น “พระบิดาของกฎหมายมหาชนไทย” โดยอ้างจากการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน การปฎิรูปราชการ (ซึ่งจุดประสงค์ก็เพื่อรวมอำนาจเข้าศูนย์กลางเพื่อเสถียรภาพของรัฐซึ่งมีกษัตริย์เป็นองค์อธิปัตย์นั่นเอง) การปฎิรูปการศาล เป็นต้น จารีตนี้แพร่หลายในบรรดานักกฎหมายใหญ่ประจำคณะกรรมการกฤษฎีกา คณะนิติศาสตร์ และศาลปกครอง ดังจะเห็นได้จาก การออกวารสารกฎหมายปกครองฉบับพิเศษเทอดพระเกียรติรัชกาลที่ ๕ ว่าทรงเป็นพระบิดาของกฎหมายมหาชน ในวาระครบรอบ ๑๒๐ ปีของคณะกรรมการกฤษฎีกา และ ๑๒๕ ปีอีกครั้งหนึ่ง (โดยนับจากวันที่จัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในปี ๒๔๑๗) การจัดอภิปรายเทอดพระเกียรติรัชกาลที่ ๕ หลายครั้ง ในหนังสือเผยแพร่ข้อมูลพื้นฐานของศาลปกครองไทยให้กับตัวแทนจากประเทศต่างๆที่เข้าร่วมประชุมสมาคมศาลปกครองสูงสุดระหว่างประเทศ ซึ่งไทยเป็นเจ้าภาพปลายปีที่แล้ว ก็ได้กล่าวถึงบทบาทของรัชกาลที่ ๕ ล่าสุด ที่ทำการใหม่ของศาลปกครองย่านแจ้งวัฒนะ ก็ได้ตั้งอนุสาวรีย์รัชกาลที่ ๕

อย่างไรก็ตาม หากลองพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่ปรากฏให้เห็นในประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยใหม่ จะเห็นได้ว่ามีสามัญชนคนหนึ่งที่มีคุณูปการต่อกฎหมายมหาชนไทยไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าใคร สามัญชนคนนั้น คือ ปรีดี พนมยงค์

เป็นที่ทราบกันดีว่าปรีดี พนมยงค์ ผู้นำอภิวัตน์ ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ เป็นผู้ร่างประกาศคณะราษฎร หลัก ๖ ประการ และธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว ๒๗ มิ.ย. ๒๔๗๕ ซึ่งถือเป็นรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตยฉบับแรกของไทย โดยมีเอกลักษณ์สำคัญ คือ การ “ดึง” อำนาจอธิปไตย ซึ่งเดิมเป็นของกษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ให้มาเป็นของประชาชน และยกกษัตริย์ขึ้นเป็นประมุขของประเทศ โดยไม่มีพระราชอำนาจในทางการบริหารบ้านเมืองอย่างแท้จริง หากเป็นสัญลักษณ์และศูนย์รวมจิตใจของคนในชาติ การกระทำของกษัตริย์ในทางการเมืองต้องมีผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการเสมอ นั่นคือ ผู้ลงนามสนองฯเป็นผู้กระทำและรับผิดชอบ ส่วนการกระทำของกษัตริย์เป็นแต่เพียงในนามเท่านั้น อย่างไรก็ตาม สาระสำคัญบางส่วนก็ถูกแก้ไขไปในรัฐธรรมนูญ ๑๐ ธันวาคม ๒๔๗๕ ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นผลผลิตจากการต่อรองระหว่างคณะราษฎรกับกษัตริย์

ปรีดีให้ความสำคัญกับ “รัฐธรรมนูญ” ในฐานะกติกาพื้นฐานของการเมืองการปกครองตามระบอบประชาธิปไตย โดยพยายามทำให้เป็นอีกหนึ่งสถาบัน ต่อจาก ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์ ปรีดีได้สร้างมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมืองเพื่อเผยแพร่ลัทธิรัฐธรรมนูญและปลูกฝังความรู้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยให้แก่ราษฎรทั้งหลาย

ในส่วนกฎหมายเลือกตั้ง ปรีดีได้ร่างพ.ร.บ.การเลือกตั้ง พ.ศ.๒๔๗๕ โดยยึดหลักให้สิทธิการเลือกตั้งแก่บุคคลโดยทั่วไป (Universal suffrage) ไม่สงวนสิทธิให้เฉพาะคนมีรายได้มากหรือเพศชายเท่านั้น ปรีดีปรารถนาให้มีการเลือกตั้งทั่วไปโดยตรง แต่ในระยะเริ่มแรก “เพราะเกี่ยวแก่การศึกษาและเหตุอื่น เพราะฉะนั้น จึงมีไว้เป็น ๒ ดีกรี คือ ชั้นแรก ราษฎรในตำบลเลือกผู้แทนตำบลละคน ผู้แทนตำบลที่ได้รับเลือกตั้งก็ไปออกเสียงเลือกผู้แทนราษฎรอีกชั้นหนึ่ง”

ก่อนการอภิวัตน์ไม่นาน ปรีดีเป็นผู้สอนวิชากฎหมายปกครองในโรงเรียนกฎหมาย โดยเขาได้เขียนคำอธิบายกฎหมายปกครองขึ้น การเขียนตำรากฎหมายปกครองในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จำต้องใช้ความกล้าหาญอย่างยิ่ง เพราะ เนื้อหาของวิชากฎหมายปกครองมีส่วนที่เกี่ยวข้องการควบคุมการใช้อำนาจรัฐ และการฟ้องคดีต่อผู้ใช้อำนาจรัฐ ซึ่งสมัยนั้นอำนาจรวมศูนย์ที่พระมหากษัตริย์ตามคติของการปกครองแบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ อย่างไรก็ตาม ปรีดีได้พยายามเผยแพร่ความคิดประชาธิปไตยทีละเล็กละน้อย ดังที่เขากล่าวไว้ในคำนำของหนังสือเล่มนี้ซึ่งตีพิมพ์ใหม่ในปี ๒๕๑๓ ว่า “...ข้าพเจ้าได้ถือโอกาสนั้นทำการสอนเพื่อปลุกจิตสำนึกนักศีกษาในสมัยนั้นให้สนใจแนวทางประชาธิปไตยและในทางเศรษฐกิจ ซึ่งถือเป็นรากฐานของสังคม ส่วนกฎหมายเป็นแต่โครงร่างเบื้องบนของสังคมเท่านั้น คำสอนของข้าพเจ้าได้ทราบไปถึงพระเนตรพระกรรณของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวว่า ข้าพเจ้าได้ทำการปลุกปั้นนักเรียนกฎหมาย พระองค์จึงได้มีรับสั่งถามท่านเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมในสมัยนั้นถึงคำสอนของข้าพเจ้า ท่านเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมได้มาสอบถามข้าพเจ้าและตักเตือนให้ระมัดระวัง”

ในตำรากฎหมายปกครองเล่มนั้น ปรีดีกล่าวถึงรูปแบบการปกครองของประเทศต่างๆ สิทธิและเสรีภาพ ความเสมอภาค ลัทธิทางเศรษฐกิจของรัฐต่างๆ บทบาทหน้าที่ของรัฐบาล การบริหาราชการแผ่นดิน การงานทางปกครอง (ซึ่งปัจจุบันคือข้อความคิดเรื่องการกระทำทางปกครองนั่นเอง) และคดีปกครอง นอกจากนี้ปรีดียังสอดแทรกความคิดเห็นของเขาในเรื่องการเมืองและเศรษฐกิจไว้อีกด้วย จนกล่าวกันว่าคำอธิบายกฎหมายปกครองเป็นงานสะท้อนความคิดทางการเมืองของปรีดีในช่วงก่อนอภิวัตน์และเป็นงาน “ปูทาง” ไปสู่อภิวัตน์ ๒๔๗๕

ทางด้านกฎหมายการคลัง ปรีดีได้แทรกเนื้อหาไว้ในตำรากฎหมายปกครองด้วย ได้แก่ เรื่องงบประมาณแผ่นดิน ก่อนหน้านั้นปรีดีเคยเขียนบทความเรื่อง “การกู้เงินของรัฐบาล” ลงในวารสารนิติสาส์นปี ๒๔๗๓ เพื่อเสนอให้รัฐบาลกู้เงินได้หลายวิธีเพื่อนำมาแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ ในส่วนของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ แม้ปรีดีไม่ได้พูดไว้ชัดเจน แต่จากการพิจารณาเค้าโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติแล้ว ก็นับได้ว่ามีเนื้อหาที่เกี่ยวข้อง เช่น บทบาทของรัฐบาลในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจ การวางแผนเศรษฐกิจของรัฐบาล การประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร เป็นต้น

ปรีดีมีความคิดจัดตั้งศาลปกครองมานานแล้ว เริ่มจากเขียนบทความเรื่อง “ศาลปกครองในประเทศฝรั่งเศส” ลงในวารสารบทบัณฑิตย์เมื่อปี ๒๔๗๓ ซึ่งปรีดีบอกว่า “เพื่อเล่าสู่กันฟัง” เท่านั้น ต่อมาปรีดีได้เขียนเรื่อง “คดีปกครอง” เป็นส่วนหนึ่งในคำอธิบายกฎหมายปกครอง โดยกล่าวถึงประเทศอื่นที่มีศาลปกครอง เช่นฝรั่งเศส เยอรมนี ญี่ปุ่น ในขณะที่ของไทยยังไม่มี จึงต้องใช้วิธีฟ้องต่อศาลยุติธรรม อุทธรณ์ต่อเจ้าหน้าที่ หรือถวายฎีกาต่อกษัตริย์เท่านั้น ภายหลังอภิวัตน์ ๒๔๗๕ ปรีดีได้ผลักดันให้ออกพ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.๒๔๗๖ โดยนำรูปแบบ Conseil d’Etat ของฝรั่งเศสมาใช้

คณะกรรมการกฤษฎีกามีสองส่วน ส่วนแรกทำหน้าที่ร่างกฎหมายและให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่รัฐบาล ส่วนที่สองทำหน้าที่พิจารณาคดีปกครอง แต่ในระยะเริ่มต้นให้ทำหน้าที่เฉพาะส่วนแรกไปก่อน จนกว่าจะมีการออกกฎหมายกำหนดประเภทคดีปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง จึงค่อยทำหน้าที่เป็นศาลปกครองต่อไป ปรีดีแถลงต่อสภาว่า “วิธีนี้เราประสงค์อยากให้ราษฎรได้รับความยุติธรรมจริงๆ ถ้าคำสั่งการปกครองเป็นคำสั่งผิดแล้ว มีหนทางร้องเรียนไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา” เมื่อมีข้อท้วงติงว่าสภาพการณ์ของไทยเวลานั้นยังไม่เหมาะที่จะมีศาลปกครอง ปรีดี ก็พยายามสร้างความรู้ความเข้าใจในเรื่องดังกล่าว เขามอบหมายให้นายเรอเน่ กียง ศึกษาศาลปกครองของประเทศต่างๆ และทดลองร่างกฎหมายกำหนดประเภทคดีปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองรอเอาไว้

จะเห็นได้ว่าปรีดีมีบทบาทสำคัญอย่างแท้จริงในการริเริ่มนำศาลปกครองมาใช้ในประเทศไทย แต่แทบไม่มีนักกฎหมายใดเอ่ยถึงบทบาทของปรีดีเลย นักกฎหมายมหาชนกระแสหลักกลับให้น้ำหนักโน้มเอียงไปทางรัชกาลที่ ๕ มากกว่า โดยนำเอาการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในปี ๒๔๑๗ เป็นจุดกำเนิดของการจัดตั้งศาลปกครองไทย จริงอยู่มีการเขียนถึงบทบาทของปรีดีสอดแทรกอยู่บ้าง แต่หัวเรื่องและจุดกำเนิดยังสงวนให้กับรัชกาลที่ ๕ อยู่ เท่าที่เคยพบมีเพียงบทความของโภคิน พลกุลเท่านั้นที่เขียนถึงปรีดีอย่างชัดเจน แต่ก็หลีกหนีจารีต “กระแสหลัก” ไม่ได้ โดยต้องกล่าวถึงสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินของรัชกาลที่ ๕ ไว้เช่นกัน (โปรดดู โภคิน พลกุล, ท่านปรีดีกับศาลปกครอง, วารสารวิชาการศาลปกครอง, ปีที่ ๑ เล่มที่ ๒, ๒๕๔๔.)

ความข้อนี้ สมควรกล่าวเป็นข้อมูลเบื้องต้นว่าสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในรัชสมัยของรัชกาลที่ ๕ ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร เรื่องแล้วเสร็จจากสภาที่ปรึกษาฯมีน้อยมาก บทบาทของสภาที่ปรึกษาฯไม่มีอะไรที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองและการคุ้มครองสิทธิของประชาชน ซึ่งเป็นภารกิจหลักขององค์กรที่จะอ้างว่าเป็นต้นแบบของศาลปกครองแม้แต่น้อย พระองค์ยังตรัสเองว่าการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาฯไม่เป็นไปตามพระราชประสงค์ และไม่ได้เรียกประชุมเท่าไรนัก แต่ใช้วิธีทำงานด้วยตนเองและส่งหนังสือไปให้เสนาบดีโดยตรง มีช่วงหนึ่งไม่มีการประชุมถึง ๑๓ ปี มีผู้เห็นกันว่าสภาที่ปรึกษาฯเป็นเครื่องมือหนึ่งในการดึงอำนาจการตัดสินใจในเรื่องต่างๆจากขุนนางใหญ่ให้กลับมาสู่พระองค์ โดยใช้กุศโลบายในรูปของสภาที่ปรึกษาฯซึ่งมีหลายคน ในท้ายที่สุด เมื่อรัชกาลที่ ๕ ทรงดึงอำนาจทางการเมืองเข้าสู่ตนเองได้เบ็ดเสร็จแล้ว ความสำคัญของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินก็ลดลงจนยกเลิกไปในปี ๒๔๓๗

ในเรื่องการบริหารราชการแผ่นดิน ปรีดีได้ผลักดันให้ตราพ.ร.บ.ระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.๒๔๗๖ โดยแบ่งเป็นส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ในส่วนกลาง มีการจัดระเบียบกระทรวง ทบวง กรมเสียใหม่ ในส่วนภูมิภาค ให้ยุบมณฑลและตั้งตำแหน่งข้าหลวงใหญ่ทำหน้าที่ “เป็นหูเป็นตาของรัฐบาล” ในส่วนท้องถิ่น ปรีดีสนับสนุนความคิดกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้ราษฎรได้ปกครองตนเองผ่านทางเทศบาล

ปรีดี มีคุณูปการต่อกฎหมายมหาชนไทยสมัยใหม่ทั้งในทางตำราและในทางปฏิบัติ ปรีดีเป็นคนแรกที่ “นำเข้า” วิชานี้มาเผยแพร่อย่างรอบด้าน จริงอยู่อาจยังไม่ลงรายละเอียดครบถ้วนเท่าไรนัก แต่เมื่อพิจารณาบริบททางการเมืองและข้อจำกัดในสมัยนั้น ก็นับว่าความพยายามของปรีดีเป็นจุดเริ่มต้นที่ดี นอกจากนี้ปรีดียังพยายามสร้างสถาบันทางกฎหมายมหาชน เช่น รัฐธรรมนูญ รัฐสภา การบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ศาลปกครอง สหกรณ์ และการประกันสังคม ด้วยตระหนักดีว่าสถาบันทางกฎหมายมหาชนเหล่านี้เป็นกลไกสำคัญในการสถาปนาระบอบประชาธิปไตยที่ “มนุษย์มีเสรีภาพเท่าเทียมกันทุกคน” และ “อำนาจสูงสุดของประเทศนั้นเป็นของราษฎรทั้งหลาย”

น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่ง ที่ความสำคัญของปรีดีในสังคมไทยได้ถูกตัดตอนออกไปช่วงหนึ่ง เพื่อภารกิจการฟื้นฟูอะไรบางอย่าง จนกระทั่งปรีดีเสียชีวิตในปี ๒๕๒๖ จึงเริ่มมีการฟื้นฟูเกียรติภูมิของเขาขึ้นใหม่ แม้กระนั้นการเสนอชื่อให้ยูเนสโกยกย่องปรีดีเป็นบุคคลสำคัญของโลกในปี ๒๕๔๓ ก็ยังมีการต่อต้านจากบางฝ่ายอยู่นั่นเอง ในส่วนของกฎหมาย ยิ่งน่าเสียดายมากขึ้น เพราะ ชื่อของปรีดีไม่ค่อยปรากฏความสำคัญต่อวงการกฎหมายเท่าไรนัก เราจะเห็นได้จากการยกย่องปูชนียบุคคลของวงการกฎหมายล้วนแล้วแต่เป็น “เจ้าฟ้าเจ้าแผ่นดิน” หรือ “ผู้พิพากษา” เท่านั้น

ผู้เขียนไม่นิยมจารีตสถาปนาบุคคลที่เสียชีวิตไปแล้วเพื่อเป็น “บิดา” หรือ “มารดา” ของวงการใด หรือของใคร และตระหนักดีว่าจารีตแบบ “ไทยๆ” ที่ตำแหน่ง “บิดา” หรือ “มารดา” ในเรื่องใดก็ตาม ต้องสงวนไว้ให้กับชนชั้น “เจ้านาย” เท่านั้น แต่อย่างน้อยที่สุด หากเราเชื่อใน “สัจจะ” เราก็ไม่ควร “หลงลืม” หรือ “ถูกทำให้ลืม” บทบาทของปรีดี พนมยงค์ ต่อกฎหมายมหาชนไทยสมัยใหม่

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 8 พฤษภาคม 2551