หลังจากที่พาท่านผู้อ่านไปรู้จัก "การพัฒนาอย่างยั่งยืน" บนเกาะบาหลี ผู้เขียนขอพักเรื่องนี้ไว้ชั่วคราวเพื่อแบ่งปันผลการค้นคว้าวิจัยใหม่ๆ ในแวดวงเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ ที่เรียกว่า "Foreign Direct Investment" (FDI) ก่อนที่จะหวนกลับมาสู่หัวข้อ "การพัฒนาอย่างยั่งยืน" ในคราวต่อไป

เพราะในภาวะที่การเผชิญหน้าทางการเมืองกำลังคุกรุ่นและมีทีท่าว่าจะไม่จบลงง่ายๆ รัฐบาล นักเศรษฐศาสตร์ นักธุรกิจ และนักการเงิน จำนวนนับไม่ถ้วนก็เริ่มท่องคาถา "เดี๋ยวต่างชาติจะไม่กล้าเข้ามาลงทุน" เป็นเหตุผลที่อยากเห็น "การเมืองนิ่ง" กันอีกรอบหนึ่ง

ผู้เขียนคิดว่าความขัดแย้งทางการเมืองรอบนี้ไม่มีทาง "จบ" ลงได้อย่างยั่งยืน ตราบใดแต่ละฝ่ายยังปิดหูปิดตา แบ่งฝักแบ่งฝ่ายออกเป็นสองขั้วตรงข้ามอย่างชัดเจน ใช้ตรรกะแบบ "เหมารวม" เพื่อสร้างความชอบธรรมให้กับขั้วของตัวเอง โดยไม่ยอมแยกแยะประเด็นต่างๆ ออกจากกันเพื่อหาทางออกที่เหมาะสมกับประเด็นแต่ละประเด็น โดยอาศัยกลไกเชิงสถาบันในระบบ (เช่น สถาบันตุลาการ) ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ (ส่วนประเด็นที่ว่าตุลาการจะเข้าข้างฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งโดยไม่เป็นธรรมหรือเปล่านั้น ก็ควรรอให้มีคำพิพากษาออกมาก่อนแล้วค่อยมาอภิปรายกัน)

ท่าทีของคนไทยส่วนใหญ่เกี่ยวกับความขัดแย้งทางการเมืองรอบนี้ดูเหมือนจะสรุปเป็นสมการสั้นๆ ได้เพียงสองสมการเท่านั้น คือ ฝ่ายที่ไม่ชอบทักษิณมองว่า ทักษิณและรัฐบาลพรรคพลังประชาชน = ศัตรูของระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข = คอร์รัปชั่น มโหฬาร (ของทักษิณและพวก) = เผด็จการในคราบประชาธิปไตยที่ซื้อเสียงเข้าสภา = หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ = "ไม่รับ" รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 เพราะถูกทักษิณซื้อเสียง = ทุนนิยมสามานย์ที่จะทำให้เมืองไทยตกเป็นขี้ข้าฝรั่ง

ส่วนฝ่ายที่ชื่นชอบทักษิณก็ท่องอีกสมการหนึ่งว่า ทักษิณและรัฐบาลพรรคพลังประชาชน = วีรบุรุษประชาธิปไตยที่ต่อต้านรัฐประหารและการแทรกแซงของ "ผู้มีบารมี" = ต่อต้านคอร์รัปชั่นมโหฬาร (ของทหาร) = รัฐบาลประชาธิปไตยที่ชนะการเลือกตั้งอย่างชอบธรรม = จงรักภักดีแต่ถูก "ผู้มีบารมี" ใส่ร้าย = "ไม่รับ" รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 เพราะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับเผด็จการ = ทุนนิยมก้าวหน้าที่จะนำเมืองไทยให้ก้าวไกลในยุคโลกาภิวัตน์

ในความคิดของคน ตัวแปรทั้งหลายในสมการสองอันนี้สามารถเปลี่ยนที่กันได้ เช่น ในสมการแรก ใครชอบทักษิณแปลว่าหมิ่นฯ และใครที่แสดงท่าทีหมิ่นฯ ก็แปลว่าต้องชอบทักษิณด้วย

ปัญหาคือในความคิดของคนจำนวนมากที่ "เลือกขั้ว" ไปแล้วเรียบร้อย สมการทั้งสมการต้องมีตัวแปรครบถ้วน พวกเขาไม่ยอมรับแนวโน้มที่ตัวแปรบางตัวอาจจะ "ผิด" หรือ "ไม่จำเป็น" จะต้องอยู่ในสมการก็ได้ ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลทักษิณอาจชนะการเลือกตั้งโดยชอบธรรมจริง แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าไม่เคยคอร์รัปชั่นหรือแทรกแซงองค์กรอิสระ เพราะ "ชัยชนะในการเลือกตั้ง" ย่อมไม่ได้เป็นการันตีว่า "ไม่โกง" ในขณะเดียวกัน คนที่ไปกา "ไม่รับ" รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 อาจไม่ชอบทักษิณก็ได้ เพราะคุณภาพของรัฐธรรมนูญเป็นคนละเรื่องกันกับความชอบหรือความชังทักษิณ

แต่ในเมื่อคนจำนวนมากลดทอนประเด็นต่างๆ ลงเป็นสมการแบบนี้ไปแล้ว "ความจริง" ที่สมบูรณ์ และ "เหตุผล" ที่เป็นกลางย่อมปรากฏในสังคมไม่ได้ และในเมื่อมันปรากฏไม่ได้ การเมืองก็ย่อม "นิ่ง" ได้เพียงชั่วคราวเท่านั้น เหมือนกับเอาหินไปทับหญ้า ทันทีที่เอาหินออก หญ้าก็ย่อมงอกขึ้นมาใหม่

อย่างไรก็ตาม ประเด็นน่าสนใจเรื่องความเกี่ยวโยงระหว่างความขัดแย้งทางการเมืองในไทยกับกระแสโลกาภิวัตน์นั้น คงต้องยกยอดไปเขียนในโอกาสหน้า

กลับมาว่าเรื่อง FDI กันต่อ

ในประเทศกำลังพัฒนาอย่างไทย FDI เป็นกลไกสำคัญที่ช่วยขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศ แต่ที่ผ่านมา โชคร้ายที่สังคมเราไม่ค่อยถกเถียงกันเท่าไรว่า การลงทุนจากต่างชาติที่ "พึงประสงค์" หรือมี "คุณภาพ" นั้น มีหน้าตาอย่างไร รัฐบาลควรดึงดูดการลงทุนแบบนี้ด้วยวิธีใด ในทางที่จะไม่ก่อให้เกิดผลเสียต่อประเทศจนลบล้างผลดีที่ได้รับจากการลงทุนนั้นๆ

ปัจจุบันนักเศรษฐศาสตร์ระดับโลกหลายคน นำโดย เดวิด วูดวาร์ด (David Woodward), ดานี โรดริก (Dani Rodrik) และเจอรัลด์ เอ็ปสตีน (Gerald Epstein) ได้ศึกษาวิเคราะห์เชิงลึกเกี่ยวกับผลกระทบของ FDI อย่างต่อเนื่อง จุดประกายวิวาทะในแวดวงวิชาการโลกตะวันตกมากมาย แต่น่าเสียดายที่งานวิจัยของพวกเขายังไม่เป็นที่รู้จักเท่าที่ควรในเมืองไทย

เราอาจสรุปมายาคติทั้งหมดเกี่ยวกับ FDI เป็นประโยคเดียวว่า : FDI ส่งผลดีต่อประเทศปลายทางมากกว่าผลเสียแน่นอนในทุกกรณี และดังนั้นรัฐบาลของประเทศกำลังพัฒนาจึงควรทำทุกวิถีทางที่จะดึงดูด FDI ให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ โดยไม่ต้องสนใจการตั้งกฎกติกาหรือเงื่อนไขใดๆ ที่นักลงทุนอาจมองว่าเป็นอุปสรรคต่อการลงทุน

ถ้าเราแบ่งมายาคติข้างต้นออกเป็นข้อย่อย แล้วพิจารณาเหตุผลโต้แย้งจากงานวิจัยที่เกี่ยวข้อง อาจสรุปประเด็นได้ดังต่อไปนี้

มายาคติ #1 : FDI เป็นหัวจักรสำคัญที่ประเทศกำลังพัฒนาต้องใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจจากศูนย์

รายงานเรื่อง "นโยบายเศรษฐกิจทางเลือกภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์และอุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ : กรณีศึกษาว่าด้วยมาตรการกำกับและจัดการทุนเคลื่อนย้ายระหว่างประเทศ (capital controls)" (2551) โดยอาจารย์ปกป้อง จันวิทย์ สรุปผลการวิจัยและแนวคิดของเอ็ปสตีนไว้ว่า :

"Epstein ตั้งประเด็นว่า ทุนต่างชาติ "เดินตามหลัง" ความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจ ไม่ใช่ "เดินนำหน้า" สู่การพัฒนาเศรษฐกิจที่ประสบความสำเร็จ นั่นคือ เศรษฐกิจต้องมีระดับความเข้มแข็งและรุ่งเรืองระดับหนึ่งแล้วต่างหาก จึงจะดึงดูดให้เงินทุนต่างชาติไหลเข้าไปลงทุน ประเทศกำลังพัฒนามิอาจคาดหวังได้ว่าทุนต่างชาติจะเปลี่ยนแปลงประเทศจากไม่มีอะไรสู่ความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจ ประเทศกำลังพัฒนาต้องเริ่มต้นด้วยการให้ความสำคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจภายใน โดยใช้ทรัพยากรภายใน เพื่อคนภายใน เป็นหลักเสียก่อน จึงค่อยดำเนินนโยบาย "ดึงดูด" เงินทุนต่างชาติเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจในขั้นต่อไป"

"Braunstein and Epstein (2002) แสดงให้เห็นว่า แม้จีนเป็นประเทศใหญ่ มีฐานผู้บริโภคกว้างมหาศาล มีแรงงานราคาถูก ซึ่งน่าจะเป็นทุนสำคัญในการเพิ่มอำนาจต่อรองของประเทศให้สูง จนสามารถเก็บเกี่ยวประโยชน์จาก FDI ได้เต็มที่ แต่กลับปรากฏว่าผลด้านบวกของ FDI ต่อการจ้างงานและค่าจ้างแรงงานมีขนาดจำกัด ภาคการลงทุนภายในประเทศและภาคการส่งออกมีผลต่อการจ้างงานและค่าจ้างของจีนสูงกว่า FDI มาก"

ประวัติศาสตร์การพัฒนาของจีนที่นักลงทุนต่างชาติเข้าไปก็ต่อเมื่อจีนมี "โครงสร้างพื้นฐาน" พร้อมมูลแล้ว เป็นตัวอย่างที่ดีที่สนับสนุนมุมมองของเอ็ปสตีน นอกจากนี้ งานวิจัยจำนวนมากยังพิสูจน์ว่า FDI มีลักษณะอิงกับวัฏจักรธุรกิจ (procyclical) เช่น บริษัทข้ามชาติมักจะรีบถอนทุนกลับประเทศบ้านเกิดเมืองนอนและจ่ายคืนเงินกู้ของบริษัทในเครือเร็วกว่ากำหนดเมื่อเกิด "สัญญาณไม่ดี" ในประเทศที่ไปลงทุน เช่น ข่าวการปฏิวัติ การเผชิญหน้าทางการเมือง ฯลฯ ดังนั้น ประเทศกำลังพัฒนาจึงไม่อาจคาดหวังให้ FDI ช่วยเสริมสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ หรือ "นำหน้า" การพัฒนาเศรษฐกิจได้มากนัก แทนที่จะช่วยสร้างเสถียรภาพ พฤติกรรมแตกตื่นถอนทุนของบริษัทต่างชาติอาจซ้ำเติมให้วิกฤตเลวร้ายลงกว่าเดิม

มายาคติ #2 : FDI ทำให้เงินตราไหลเข้าจากต่างประเทศแน่นอน (net foreign exchange inflow)

การตัดสินใจลงทุนของต่างชาติไม่ได้แปลว่าจะมีเงินไหลเข้าประเทศเพิ่มขึ้นเสมอไป ยกตัวอย่างเช่น บริษัทข้ามชาติมักจะกู้เงินจากสถาบันการเงินในประเทศที่เข้าไปลงทุนในการดำเนินโครงการ เพื่อจำกัดหรือกำจัดความเสี่ยงด้านอัตราแลกเปลี่ยน เนื่องจากบริษัทข้ามชาติมักจะมีฐานะทางการเงินแข็งแกร่งกว่า มีศักยภาพในการชำระหนี้สูงกว่าบริษัทท้องถิ่น จึงสามารถ "แย่ง" เม็ดเงินที่ธนาคารมีในการปล่อยกู้ได้ดีกว่า การแย่งชิงเงินกู้ของบริษัทต่างชาติจึงเบียดบังบริษัทท้องถิ่น (crowd out) ออกจากตลาดสินเชื่อ ทำให้บริษัทท้องถิ่นเข้าถึงแหล่งทุนได้ยากกว่าในกรณีที่ไม่มีบริษัทข้ามชาติ

นอกจากการกู้เงินจากธนาคารท้องถิ่น (หรือธนาคารต่างด้าวที่ทำธุรกิจในท้องถิ่น) จะทำให้เงินไม่ไหลเข้าประเทศแล้ว เงินตราอาจไหลออกจากประเทศอีกด้วย เมื่อบริษัทข้ามชาติส่งเงินกลับประเทศตัวเองในรูปของเงินปันผลทุกปี หรือถอนทุนคืนเมื่อเห็นสถานการณ์ไม่สู้ดี

มายาคติ #3 : FDI ช่วยสร้างงานในประเทศเสมอ

บริษัทข้ามชาติที่เข้ามาลงทุนมักจะเข้ามาลงทุนเนื่องจากต้องการแรงงานราคาถูก ดังนั้นจึงเน้นลงทุนในเครื่องจักรและทรัพย์สินทางปัญญา ไม่ใช่จ่ายค่าจ้างคนท้องถิ่นสูงๆ นอกจากนี้ วูดวาร์ดยังพบว่าบริษัทข้ามชาติส่วนใหญ่จ้างผู้รับเหมาช่วง (subcontractor) และผู้รับเหมาช่วงเหล่านี้ก็มักจะจ้างงานข้ามทวีป ทำให้คนท้องถิ่นไม่ค่อยได้รับประโยชน์ ถึงจะได้งานก็เป็นงานระยะสั้นค่าแรงต่ำ นอกจากนี้ ข้อเท็จจริงที่ว่า FDI กว่าร้อยละ 60-70 ที่ผ่านมา เป็น FDI ที่บริษัทข้ามชาติเข้ามาซื้อหรือควบรวมกิจการของบริษัทท้องถิ่น (M&A) ซึ่งธุรกรรมเหล่านี้ส่วนใหญ่สร้าง "มูลค่าเพิ่ม" ด้วยการลดขนาดธุรกิจและไล่พนักงานออก ดังนั้น แทนที่จะช่วยสร้างงานในระบบ บริษัทข้ามชาติกลับเป็นสาเหตุที่ทำให้คนท้องถิ่นตกงานด้วยซ้ำไป

งานวิจัยฉบับเดียวกันของอาจารย์ปกป้องสรุปผลเสียของ "สงครามแย่งชิง FDI" ว่า "หากวิเคราะห์เชิงยุทธศาสตร์ ถ้าประเทศหนึ่งลดค่าจ้างหรือลดภาษีเพื่อดึงดูดทุนต่างชาติ แต่ประเทศอื่นไม่ปรับลดตาม ประเทศนั้นย่อมได้ประโยชน์เนื่องจากสามารถดึงดูดทุนไหลเข้าได้ แต่หากทุกประเทศต่างแข่งขันกันลดค่าจ้างหรือลดภาษีลง ผลได้การจากแข่งขันย่อมไม่ตกอยู่กับประเทศใดเลย เพราะเมื่อประเทศหนึ่งลด แต่ละประเทศจะไม่ยอมเสียเปรียบกันและกัน ต้องลดค่าจ้างหรือภาษีตามไปสู่ระดับเดียวกัน

"ท้ายที่สุด ทุกประเทศจะกลับสู่ระดับภาษีและค่าจ้างเท่ากันอีก นักลงทุนต่างชาติก็จะไม่รู้สึกแตกต่างไม่ว่าจะลงทุนที่ใด ส่วนแบ่งตลาดของทุนต่างชาติที่แต่ละประเทศได้รับย่อมกลับมาเท่าเดิม แต่ที่กลับแย่ลงก็คือระดับภาษีและค่าจ้างอยู่ต่ำกว่าเดิมอันเนื่องมาจากการแข่งขัน สวัสดิการส่วนรวมของทั้งโลกกลับยิ่งแย่ลง ทั้งนี้ กรณีที่เลวร้ายที่สุดก็คือ เมื่อประเทศลงทุนเข้าร่วมสงครามแย่งชิงเงินทุนต่างชาติ โดยยอมลดภาษี ยอมลดค่าจ้าง แต่ท้ายที่สุด ไม่มีเงินทุนไหลเข้าประเทศ หรือไหลเข้าน้อยจนไม่ก่อให้เกิดประโยชน์สุทธิแก่ประเทศนั้น

"หากสงครามแย่งชิงเงินทุนต่างชาติยิ่งรุนแรง ยิ่งเพิ่ม "ทางเลือกในการถอนตัว" (exit option) ให้แก่กลุ่มทุนต่างชาติ และเมื่อทางเลือกในการถอนตัวมีมากขึ้นและมีมูลค่าสูงขึ้น อำนาจต่อรองของทุนต่างชาติต่อประเทศผู้รับก็ยิ่งมากขึ้นตามไปด้วย"

ผลงานวิจัยของนักเศรษฐศาสตร์ดังกล่าวข้างต้นก่อให้เกิดคำถามว่า ที่ผ่านมา FDI ในประเทศไทยทำประโยชน์สุทธิให้กับคนในประเทศมากน้อยเพียงใด ?

โปรดติดตามตอนต่อไป

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 12 มิถุนายน 2551