คอลัมน์นี้ตอนที่แล้วสรุปผลงานวิจัยล่าสุดในแวดวงเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับผลกระทบของ การลงทุนโดยตรงจากต่างชาติ (foreign direct investment หรือย่อว่า FDI) ที่มีต่อประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งนอกจากจะเพิ่มพูนองค์ความรู้ที่เรามีเกี่ยวกับ FDI แล้ว ยังชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่า FDI ไม่ใช่สิ่งที่ส่งผลดีต่อประเทศกำลังพัฒนาเสมอไป แต่อาจส่งผลเสียโดยรวมมากกว่าผลดีก็ได้ ถ้ารัฐบาลของประเทศปลายทางไม่ดูแลเอาใจใส่ กำหนดกติกาและเงื่อนไขต่างๆ ในการลงทุนให้สอดคล้องกับความต้องการของประเทศ โดยเฉพาะสำหรับผู้มีรายได้น้อยที่สุด ซึ่งย่อมมีอำนาจต่อรองน้อยที่สุดในระบอบเศรษฐกิจ

ลองหันกลับมามอง FDI ในประเทศไทยดูบ้าง

หากมองในภาพรวม ประเทศกำลังพัฒนาที่อยู่กลางๆ อย่างไทย ที่ธนาคารโลกขนานนามว่า "กลุ่มประเทศรายได้ปานกลาง" (middle-income countries) นั้นต้องเผชิญกับความท้าทายในการพัฒนาประเทศสูงกว่าทั้งกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว และกลุ่มประเทศยากจน กลุ่มประเทศรายได้ปานกลางอย่างไทยจะต้องใช้ความระมัดระวังและละเอียดรอบคอบกว่าประเทศที่เหลืออีกสองกลุ่มในการกำหนดนโยบายดึงดูด FDI แบบที่ "พึงประสงค์" (คือให้ประชาชนในประเทศได้รับประโยชน์อย่างยั่งยืน)

ทั้งนี้ เนื่องจากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วมีโครงสร้างเชิงสถาบันพร้อมมูล ประชาชนส่วนใหญ่เป็นชนชั้นกลางผู้มีกำลังจับจ่ายใช้สอยเพียงพอที่จะพยุงเศรษฐกิจในประเทศให้มีเสถียรภาพ ภาคธุรกิจเอกชนมีความแข็งแกร่งและสามารถแข่งขันกับคู่แข่งในระดับโลก ไม่จำเป็นต้องพึ่งพาความรู้ความสามารถจากต่างแดน รัฐบาลไม่มีความจำเป็นจะต้อง "เอาใจ" นักลงทุนต่างชาติเป็นพิเศษเพื่อดึงดูด FDI มาช่วยพัฒนาเศรษฐกิจอีกต่อไป

ในขณะเดียวกัน ประเทศกำลังพัฒนาที่ยังยากจนอยู่มีความได้เปรียบในการแข่งขัน โดยธรรมชาติของความที่ยัง "ด้อยพัฒนา" อยู่ กล่าวคือ การที่ประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศยังมีฐานะยากจน แรงงานจำนวนมากจึงยินดีรับค่าจ้างต่ำเตี้ยติดดินจากนักลงทุนต่างชาติ ภาคธุรกิจเอกชนในประเทศยังอ่อนแอไม่สามารถแข่งขันกับต่างชาติได้ รัฐบาลของประเทศเหล่านี้ไม่จำเป็นต้อง "คิดมาก" เท่าไรนักในการออกแบบนโยบายด้าน FDI เพียงแต่ต้องมุ่งพัฒนาโครงสร้างเชิงสถาบัน (เช่น ระบบกฎหมาย ถนนหนทาง ฯลฯ) ให้ดีพอที่นักลงทุนจะเชื่อมั่น แล้วก็เริ่มป่าวประกาศเชิญชวนว่าประเทศนี้มี "แรงงานถูก" อ้าแขนรอรับนักลงทุน ในขณะที่ประเทศพัฒนาแล้วไม่มีความจำเป็นจะต้องพึ่งพา FDI และประเทศยากจนสามารถใช้ "แรงงานถูก" เป็นจุดขายอย่างง่ายๆ ได้ ประเทศที่อยู่ตรงกลางอย่างไทยกลับต้องกำหนดนโยบาย FDI อย่างรอบคอบมากกว่า เนื่องจากไม่มีทางแข่งขันกับประเทศยากจนได้ในเรื่องของค่าจ้างแรงงาน แต่ในขณะเดียวกันก็ยังต้องพึ่งพา FDI ในการพัฒนาประเทศอยู่ อีกทั้งยังต้องดูแลผู้ใช้แรงงานและเกษตรกรในประเทศซึ่งเป็นคนหมู่มาก ดังนั้นรัฐบาลของประเทศรายได้ปานกลางอย่างไทยจึงต้องกำหนดนโยบาย FDI อย่างรัดกุม วางกฎกติกาอย่างละเอียดชัดเจนเพื่อดึงดูด FDI แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องส่งเสริมให้ภาคธุรกิจเอกชนในประเทศมีความเข้มแข็งมากขึ้น สามารถยืนหยัดด้วยตัวเองได้โดยเฉพาะธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (เอสเอ็มอี) ซึ่งเป็นหัวใจหลักของระบบเศรษฐกิจ

เป็นเรื่องน่าเสียดายที่นโยบาย FDI ของรัฐบาลไทยที่ผ่านมายังไม่ "สายตายาว" เท่าที่ควร ส่วนหนึ่งเป็นเพราะเลือกที่จะส่งเสริม FDI แบบ "มักง่าย" คือใช้ "แรงงานถูก" เป็นจุดขายหลักในการดึงดูดเม็ดเงินลงทุนจากต่างชาติ ทำให้ปัจจุบันไทยต้องตกอยู่ในที่นั่งลำบากเมื่อประเทศเกิดใหม่ในบริเวณใกล้เคียง อาทิ จีน อินเดีย และเวียดนาม มีแรงงานถูกกว่า จึงสามารถดึงดูดนักลงทุนที่มองหาแรงงานราคาถูกได้ดีกว่า รศ.ดร.วรวิทย์ เจริญเลิศ สรุปผลพวงที่เกิดขึ้นกับแรงงานไทยไว้ในคอลัมน์ "มุมมองบ้านสามย่าน" น.ส.พ.กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 26 เมษายน 2550 ดังจะคัดมาบางตอนดังต่อไปนี้ :

"การพัฒนาช่วงกว่า 40 ปีที่ผ่านมา มุ่งเน้นการส่งเสริมการลงทุนต่างชาติและการส่งออก เป็นการเน้นการใช้แรงงานราคาถูกจากภาคชนบท (ค่าจ้างถูก ทักษะต่ำ และผลิตภาพแรงงานต่ำ) เพื่อพัฒนาอุตสาหกรรมและสร้างความได้เปรียบจากการแข่งขันด้วยต้นทุนแรงงาน กล่าวได้ว่า การสร้างความจำเริญเติบโตทางเศรษฐกิจ อาศัยการบูรณาการเข้ากับระบบเศรษฐกิจโลกผ่านการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ใช้แรงงานหนาแน่น ผลิตสินค้าเพื่อส่งออก เช่น เสื้อผ้าสำเร็จรูป แผงวงจรไฟฟ้า ตุ๊กตาของเด็กเล่น ฯลฯ ...ใน "ห่วงโซ่การผลิต" นี้ไทยจะมีฐานะเป็น "ผู้รับจ้างผลิต" ให้กับบรรษัทข้ามชาติที่มีแบรนด์เนมในต่างประเทศ "ผู้รับจ้างผลิต" อาจจะเป็นการลงทุนที่เคลื่อนย้ายฐานการผลิตมาจากประเทศนิกส์เพื่อหลีกหนีค่าเงินสูง หรืออาจจะเป็นผู้ผลิตภายในที่มีขีดความสามารถรับออร์เดอร์มาทำ...

การพัฒนานำมาสู่วิกฤตคุณภาพชีวิตของคนงานด้วยสาเหตุต่างๆ ดังนี้

1.การพัฒนาที่มุ่งเน้นการใช้แรงงานค่าแรงถูก ทักษะต่ำและผลิตภาพแรงงานต่ำ ทำให้ประเทศไทยเป็นประเทศที่คนงานมีชั่วโมงการทำงานสูงสุดเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอื่นๆ ในเอเชีย กล่าวคือ ชั่วโมงการทำงานจะอยู่ระหว่าง 48-70 ชั่วโมงต่ออาทิตย์ (รวม OT) สำหรับแรงงานนอกระบบชั่วโมงการทำงานอาจจะยาวถึง 70-80 ชั่วโมงต่ออาทิตย์ ...ทั้งนี้เป็นเพราะว่านายจ้างจะหลีกเลี่ยงการพัฒนาเทคโนโลยีและทักษะแรงงาน เพราะสามารถหาแรงงานราคาถูกมาป้อนการผลิตอย่างไม่ขาดสาย ขณะที่คนงานเมื่อได้รับการจ่ายค่าจ้างต่ำ ก็จะพยายามหาโรงงานที่มี OT ทำ มีการเข้าออกจากงานสูง ทำให้นายจ้างไม่ลงทุนพัฒนาทักษะหรือคุณภาพแรงงาน แต่การทำงานที่ยาวนานในแต่ละวัน ย่อมส่งผลกระทบต่อสุขภาพของคนงานโดยตรง...

2.นักลงทุนยังคงมีความเชื่อว่าประเทศไทยมีแรงงานราคาถูกที่ไม่ขาดสาย (ถ้าแรงงานไทยขาดแคลนก็ยังมีแรงงานต่างชาติ "ด้อยสิทธิ" มาทดแทน) การผลิตจึงมุ่งเน้นการใช้เทคโนโลยีต่ำ เช่น เครื่องจักรที่ล้าสมัย ซึ่งส่งผลกระทบต่อความปลอดภัยในการทำงาน เช่น การเกิดอุบัติเหตุในการทำงานบ่อยครั้ง มลพิษทางอากาศและเสียง ฯลฯ

3.ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์ ไทยถูกกดดันจากการแข่งขันโดยเฉพาะประเทศอุตสาหกรรมใหม่ที่มีต้นทุนแรงงานต่ำกว่าในอุตสาหกรรมดั้งเดิม เช่น สิ่งทอและเสื้อผ้าสำเร็จรูป มีการนำกลยุทธ์การลดต้นทุน (cut-cost) มาใช้อย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะระบบการจ้างงานและค่าจ้างยืดหยุ่น เช่น เหมาค่าแรงและระบบรับช่วงการผลิต ทำให้ระบบแรงงานสัมพันธ์ถูกทำให้เป็นนอกระบบ (informalisation) กล่าวคือ ทำให้เกิดแรงงานในและนอกระบบ แรงงานที่ได้รับการคุ้มครองและขาดการคุ้มครอง แรงงานที่จัดตั้งและไร้การจัดตั้ง

ดังนั้น การพัฒนาที่มีแนวโน้มเช่นนี้จะทำให้คนทำงานส่วนใหญ่หลุดออกจากกฎหมายคุ้ม ครองแรงงานและการคุ้มครองทางสังคม เช่น ระบบสวัสดิการโดยรัฐ และการคุ้มครองสุขภาพความปลอดภัยในการทำงาน

...เมื่อพิจารณาสุขภาพ และความปลอดภัยในการทำงาน กล่าวได้ว่า สังคมไทยเป็น "สังคมเสี่ยงภัย" เป็นวิกฤตเชิงโครงสร้างของระบบทุนนิยมและความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ดังจะเห็นได้จากข้อมูลว่า ในแต่ละปีมีผู้ประสบอันตรายจากการทำงานประมาณ 200,000 คน ในจำนวนนี้มีคนงานที่เสียชีวิต 600-800 คน หรือประมาณ 3 คนต่อวัน นับตั้งแต่ปี 2528 เป็นต้นมา ช่วงที่มีการเร่งรัดการพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออกและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ สุขภาพความปลอดภัยในการทำงานกลับทวีความรุนแรงยิ่งขึ้น ดังจะเห็นได้ว่าช่วงระหว่างปี 2533-2539 อัตราเติบโตทางเศรษฐกิจอยู่ระหว่าง 7-8% แต่อัตราการประสบอันตรายในช่วงระยะเวลาเดียวกันนี้เป็น 21.9% หรือ 3 เท่าของอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งหมายถึงการบานปลายของค่ารักษาพยาบาล"

ปัญหาของแรงงานไทยที่ รศ.ดร.วรวิทย์ เจริญเลิศ สรุปอย่างรวบรัดชัดเจนดังกล่าวข้างต้น สะท้อนให้เห็นว่าที่ผ่านมา FDI อาจไม่ได้ส่งผลดีต่อผู้ใช้แรงงานเท่ากับที่หลายคนเชื่อ ผู้ได้รับประโยชน์จาก FDI คือนักลงทุนต่างชาติและกลุ่มทุนในประเทศที่จับมือเป็นพันธมิตรกับพวกเขา และอาจรวมถึงผู้บริโภคในประเทศ ในกรณีที่การลงทุนนั้นทำไปเพื่อขายสินค้าและบริการให้กับคนในประเทศเป็นหลัก ไม่ใช่เพื่อการส่งออก อาทิ การรุกขยายธุรกิจค้าปลีกของไฮเปอร์มาร์เก็ตขนาดใหญ่ (โลตัส คาร์ฟูร์ ฯลฯ) แต่ทั้งนี้เราก็ควรสังเกตด้วยว่า ในขณะที่ผู้บริโภคชาวไทยได้รับประโยชน์จากการได้ซื้อของราคาถูก เจ้าของ "โชห่วย" จำนวนมหาศาล (ซึ่งเป็นส่วนสำคัญของภาคเอสเอ็มอี) ก็ต้องล้มหายตายจากไปเนื่องจากไม่สามารถแข่งขันด้านราคากับไฮเปอร์มาร์เก็ตได้

เกร็ดน่ารู้เรื่องหนึ่งที่คนไม่ค่อยรู้คือ ฝรั่งเศสบ้านเกิดของคาร์ฟูร์ซึ่งเป็นไฮเปอร์มาร์เก็ตแห่งแรกของโลก มีกฎหมายจำกัดจำนวนไฮเปอร์มาร์เก็ตที่อนุญาตให้เปิดทั้งประเทศ และกฎหมายห้ามขายในราคาต่ำกว่าทุน (ซึ่งเป็นกลยุทธ์ที่ไฮเปอร์มาร์เก็ตชอบใช้และใช้ได้เป็นระยะๆ เพราะมีทุนหนากว่าโชห่วยและมีอำนาจการต่อรองกับซัพพลายเออร์สูงมาก) ประเทศอื่นอีกหลายประเทศในทวีปยุโรป เช่น สเปน เยอรมนี และไอร์แลนด์ ก็มีกฎหมายนี้เช่นเดียวกัน นอกจากนี้ รัฐบาลท้องถิ่นในหลายประเทศยังกำหนดโซนนิ่งห้ามไม่ให้ไฮเปอร์มาร์เก็ตเปิดสาขาในเขตเมืองที่มีประชากรหนาแน่น ให้เปิดได้แต่ในเขตชานเมือง เพื่อพยายามหา "จุดสมดุล" ที่ประนีประนอมระหว่างผลประโยชน์ของร้านโชห่วยท้องถิ่นกับผลประโยชน์ของผู้บริโภค

ปัญหาหนึ่งของ FDI ในประเทศที่รัฐขาดการกำกับดูแลหรือวางกฎเกณฑ์อย่างเพียงพอ คือแนวโน้มที่จะนำไปสู่ภาวะ "ปลาใหญ่กินปลาเล็ก" จนกระทั่งตลาดถูกครอบงำโดยผู้เล่นน้อยราย (oligopoly) ซึ่งเป็นภาวะที่ผลประโยชน์กระจุกตัวอยู่ในมือของนักธุรกิจไม่กี่กลุ่ม แทนที่จะกระจายสู่มือนักธุรกิจและผู้บริโภคจำนวนมากอย่างที่ควรจะเป็น

ประสบการณ์พัฒนาของหลายประเทศสอนเราว่า ไม่มีประเทศใดในโลกที่สร้างเศรษฐกิจภายในประเทศให้เข้มแข็งด้วยการพึ่งพิง FDI เป็นหลัก ถึงแม้ว่า FDI อาจจำเป็นสำหรับการสร้างแรงกระตุ้นในระยะแรก รัฐบาลก็จะต้องสร้างกติกาเงื่อนไขและติดตามดูแลนักลงทุนต่างชาติ เพื่อให้มั่นใจได้ว่า "ข้อดี" ทั้งหลายของ FDI ที่จำเป็นต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ไม่ว่าจะเป็นการถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือการยกระดับทักษะของบุคลากรในประเทศ จะเกิดขึ้นอย่างแท้จริง การสร้าง "บรรยากาศน่าลงทุน" นั้นต้องไม่ได้หมายถึงการเปิดประเทศแบบ "อ้าซ่า" ไร้เงื่อนไข เปิดโอกาสให้นักลงทุนต่างชาติเข้ามาตักตวงผลประโยชน์ไปฝ่ายเดียวโดยที่คนส่วนใหญ่ในประเทศไม่ได้อะไร มิหนำซ้ำยังอาจตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบมากกว่าเดิม

ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลไทยจะส่งเสริมให้ภาคธุรกิจเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันอย่างยั่งยืน เลิกทำธุรกิจแบบมักง่ายที่เอาเปรียบคนจนด้วยการกดค่าแรง ดำเนินนโยบายกระตุ้นการลงทุนระยะยาว เช่น มอบส่วนลดภาษีให้กับผู้ผลิตที่ใช้เงินลงทุนด้านการพัฒนาบุคลากรและค้นคว้าวิจัยในระดับที่มีนัยสำคัญ (เช่น ร้อยละ 10 ของค่าใช้จ่ายทั้งหมดในแต่ละปี)

นอกจากนี้ รัฐควรมุ่งสร้างสภาพแวดล้อมทางธุรกิจที่ดีให้กับบริษัททุกประเภท ไม่ใช่สนใจแต่เฉพาะ FDI กับภาคส่งออก ธุรกิจอื่นที่เป็นหัวใจของเศรษฐกิจภายในประเทศโดยเฉพาะกลุ่มเอสเอ็มอีกลับถูกละเลย ซึ่งการจะสร้างสภาพแวดล้อมที่ดีนั้นก็จะต้องอาศัยการปรับปรุงระบบโลจิสติกส์ในประเทศ และปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชั่นในระบบราชการอย่างจริงจัง เพราะนักธุรกิจทุกคนรู้ดีว่าค่าใช้จ่ายในการขนส่งสินค้า และเงิน "ใต้โต๊ะ" ที่ต้องจ่ายให้กับข้าราชการหลายระดับและนักการเมืองนั้น เป็นต้นทุนที่สูงขนาดไหน นอกจากนี้ การส่งเสริมธุรกิจร่วมลงทุน (venture capital) อย่างจริงจัง ก็จะช่วยให้เอสเอ็มอีสามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนและคำปรึกษาทางธุรกิจได้อย่างง่ายดายกว่าเดิม ในขณะเดียวกัน รัฐก็ควรดูแลแรงงานไม่ให้ถูกนายจ้างเอารัดเอาเปรียบ และเลิกจัดการกับแรงงานพม่าแบบ "ปากว่าตาขยิบ" เสียที

มีเพียงการลงทุนระยะยาวที่มองการณ์ไกลและใช้เวลานานกว่าจะเห็นผลแบบนี้เท่านั้น ที่จะทำให้การพัฒนาอย่างยั่งยืนเกิดขึ้นได้อย่างแท้จริงในยุคโลกาภิวัตน์

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 28 มิถุนายน 2551