ตามกรอบคิดระดับสากลในปัจจุบัน ก่อนที่โครงการพัฒนาใดๆ ก็ตามจะเข้าข่าย “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” ได้ โครงการดังกล่าวจะต้องมีลักษณะสำคัญสามส่วน ได้แก่ 1) คำนึงถึงความเท่าเทียมกัน (equity) และความยุติธรรม (fairness) ของผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย, 2) มีมุมมองระยะยาว (long-term view) ภายใต้หลักความรอบคอบ (precautionary principle), และ 3) คิดอย่างเป็นระบบ (systems thinking) ซึ่งตั้งอยู่บนความเข้าใจในความเชื่อมโยงระหว่างสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ และสังคม

ในระดับหนึ่ง แนวคิด “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” ได้รับการกล่าวอ้างในกฎหมายสูงสุดของประเทศคือรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ฉบับปี พ.ศ. 2540 โดยในรัฐธรรมนูญล่าสุดคือฉบับปี พ.ศ. 2550 ภายใต้หัวข้อ “สิทธิชุมชน” มาตรา 66 และ 67 ซึ่งมีใจความดังต่อไปนี้ (ตัวหนาเน้นโดยผู้เขียน)

“มาตรา 66 บุคคลซึ่งรวมกันเป็นชุมชน ชุมชนท้องถิ่น หรือชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม ย่อมมีสิทธิอนุรักษ์หรือฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น และของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุลและยั่งยืน”

“มาตรา 67 สิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐและชุมชนในการอนุรักษ์ บำรุงรักษา และการได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุ้มครอง ส่งเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ดำรงชีพอยู่ได้อย่างปกติและต่อเนื่องในสิ่งแวดล้อม ที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ย่อมได้รับความคุ้มครองตามความเหมาะสม การดำเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรง ทั้งทางด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ และสุขภาพ จะกระทำมิได้ เว้นแต่จะได้ศึกษา และประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มี กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียก่อน...

สิทธิของชุมชนที่จะฟ้องหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรอื่นของรัฐที่เป็นนิติบุคคล เพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัตินี้ ย่อมได้รับความคุ้มครอง”

เป็นเรื่องน่าเศร้าที่บทบัญญัติตามกฎหมายดังกล่าวยังไม่เอื้อให้ชาวบ้านมี “ส่วนร่วม” ในการบริหารจัดการทรัพยากรในพื้นที่ของพวกเขาอย่างแท้จริง เนื่องจากกำหนดให้ผู้ดำเนินโครงการจัดเพียง “กระบวนการรับฟังความคิดเห็น” เท่านั้น ไม่ใช่ “กระบวนการทำประชามติ” ที่ประชาชนมีสิทธิออกเสียงจริงๆ ในกลไก “ประชาธิปไตยทางตรง” เหมือนอย่างในประเทศพัฒนาแล้ว ดังนั้นสิทธิที่ชาวบ้านมีจริงๆ ตามรัฐธรรมนูญ คือการ “ฟ้อง” หน่วยราชการหรือหน่วยงานของรัฐเมื่อเกิดความเสียหายขึ้นแล้วอย่างชัดเจน “สิทธิชุมชน” ถูกละเมิดแล้วเท่านั้น

ประเด็นหนึ่งที่ผู้เขียนคิดว่าน่าสังเกตและสะท้อนความ “ล้าสมัย” ของกฎหมายที่ตามไม่ทันแนวคิดเรื่อง “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” ระดับสากลตามที่สรุปในหลักการสามข้อหลักดังกล่าวข้างต้น คือการที่บทบัญญัติเกี่ยวกับ “สิทธิชุมชน” ในรัฐธรรมนูญ ยังไม่กำหนดให้ผู้ดำเนินโครงการเป็นผู้แบกรับภาระใน การออกแบบและดำเนินมาตรการเยียวยา ฟื้นฟู และชดเชย ความเสียหายหรือความเสื่อมโทรมที่เกิดขึ้นจากโครงการดังกล่าว

การกำหนดมาตรการเยียวยา ฟื้นฟู และชดเชย เป็นเพียงส่วนหนึ่งของ “รายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม” (Environmental Impact Assessment หรือ EIA) ซึ่งที่ผ่านมาในประเทศไทยก็เป็นที่ครหาบ่อยครั้งว่าไม่โปร่งใส ไม่เป็นกลาง และ “เข้าข้าง” ผู้ดำเนินโครงการ

รากเหง้าสำคัญของปัญหาในการทำ EIA คือแรงจูงใจบิดเบือนของที่ปรึกษาซึ่งเกิดจากโครงสร้างค่าตอบแทนที่บิดเบี้ยว เพราะบริษัทที่ปรึกษาที่เขียนรายงาน EIA นั้น มักจะได้รับเงินค่าจ้างจากบริษัทผู้ดำเนินโครงการ โดยได้รับค่าจ้างก้อนใหญ่ในลักษณะ “success fee” เมื่อ EIA ฉบับนั้นได้รับการอนุมัติ ดังนั้นบริษัทที่ปรึกษาจึงมีแนวโน้มที่จะประเมินผลเสียจากโครงการต่ำกว่าความเป็นจริง เพื่อเพิ่มโอกาสให้ EIA ผ่าน จะได้รับ success fee ได้

นอกจากปัญหา EIA บิดเบี้ยวจากแรงจูงใจบิดเบือนดังกล่าวข้างต้น ประเทศไทยยังมี “ปัญหาเชิงโครงสร้าง” อีกหลายประการที่ทำให้ชุมชนไม่สามารถใช้ “สิทธิชุมชน” ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดได้อย่างแท้จริง ในด้านนี้ ทีมวิจัยโครงการ "การสร้างองค์ความรู้เพื่อการปฏิรูปการเมือง" (สนับสนุนโดย สกว.) ซึ่งประกอบด้วย ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ รศ.ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ผศ.สิริพรรณ นกสวน วรดุลย์ ตุลารักษ์ และอาจารย์ปกป้อง จันวิทย์ ได้สรุปปัญหาและข้อเสนอในรายงาน ซึ่งอาจารย์ปกป้อง จันวิทย์ นำมาสรุปลงคอลัมน์ “มองซ้ายมองขวา” ในหนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 30 เมษายน 2550 ผู้เขียนจึงจะขอคัดมาเผยแพร่ใหม่ในคอลัมน์นี้ เพราะข้อเสนอของทีมวิจัยนั้น เป็นเงื่อนไขที่จำเป็นต่อการดำเนินโครงการพัฒนาที่ “ยั่งยืน” จริงๆ แต่สังคมไทยยังไม่สนใจเรื่องนี้กันเท่าที่ควร

(อนึ่ง รายงานดังกล่าวใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 เป็นฐานในการทำรายงาน แต่สาระสำคัญของประเด็น “สิทธิชุมชน” ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ยังไม่เปลี่ยนแปลง เปลี่ยนแต่เลขที่มาตราและขยายความเล็กน้อยเท่านั้น)

......

สภาพปัญหา: รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 มาตรา 56 บัญญัติรับรองสิทธิของบุคคลที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐ และชุมชนในการบำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และมาตรา 79 ให้รัฐต้องส่งเสริม และสนับสนุนให้ ประชาชนมีส่วนร่วมในการสงวน บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลายทางชีวภาพอย่างสมดุล แต่ไม่ได้กำหนดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเป็นรูปธรรม และกฎหมายที่มีอยู่เดิมหลายฉบับ ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญได้

ข้อเสนอ

(1) ควรสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชนในการจัดการและใช้ประโยชน์จากทรัพยากร เช่น กำหนดให้ประชาชนในพื้นที่มีส่วนร่วมในการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม และให้มีข้อมูลจากหลายฝ่ายเพื่อการตรวจสอบคัดคานเพื่อให้เป็นการประเมินผล เพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างแท้จริง มิใช่ให้องค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมหรือสถาบันอุดมศึกษาเป็นผู้ประเมินให้ความเห็นประกอบเพียงเท่านั้น อีกทั้งองค์กรที่รับผิดชอบในการจัดทำการประเมินผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมต้องเป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระ มิใช่ให้องค์กรที่เป็นเจ้าของโครงการเป็นผู้ว่าจ้างให้ศึกษา

(2) แก้กฎหมายที่ขัดขวางการใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญของชาวบ้านและชุมชนในการจัดการทรัพยากรและหาประโยชน์จากทรัพยากร เช่น พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พระราชบัญญัติป่าไม้ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า เป็นต้น รวมถึงการริเริ่มเสนอกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพยากร ซึ่งเปิดโอกาสให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วม เช่น กฎหมายป่าชุมชน

......

ในภาวะที่กฎหมายไทยยังให้อำนาจรัฐมากกว่าประชาชน และกฎหมายหลายฉบับ เช่น กฎหมายป้องกันการผูกขาด ยังบังคับใช้ไม่ได้จริง ไม่น่าแปลกใจเลยว่าสภาพปัญหาและข้อเสนอที่ทีมวิจัยสรุปไว้ดังกล่าวข้างต้นนั้น ยังไม่ได้รับการเหลียวแลจากภาครัฐและคงจะไม่ได้รับไปอีกนาน

นอกเหนือจากปัญหาเชิงโครงสร้างดังกล่าวแล้ว การทำ EIA ของไทยก็ยัง “ล้าหลัง” ประเทศพัฒนาแล้วอยู่มาก โดยเฉพาะเมื่อคำนึงว่าวงวิชาการต่างประเทศมีการใช้องค์ความรู้ใหม่ๆ จากเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อม นิเวศวิทยา ฯลฯ เช่น การคำนวณ “รอยเท้าเชิงนิเวศ” (ecological footprint) และมูลค่าของความหลากหลายเชิงนิเวศ มาประกอบการประเมินผลกระทบจากโครงการพัฒนา ทำให้สามารถคำนวณ “ผลตอบแทนสุทธิ” ของโครงการ ที่รวมต้นทุนและประโยชน์ด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อม และสังคมไว้บนระนาบเดียวกัน ไม่ใช่คำนวณแต่ผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ ทิ้งผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมไว้ในภาษาคลุมเครือที่ปราศจากตัวเลขยืนยันอย่างชัดเจน

มิพักต้องพูดว่า “องค์ประกอบ” (composition) ของผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ นั่นคือ คำตอบของคำถามที่ว่า “ใครจะได้รับผลประโยชน์จากโครงการบ้าง?” นั้น เป็นประเด็นที่สำคัญกว่าคำถามว่า “ผลประโยชน์ของโครงการมีมูลค่ารวมเท่าไหร่?” เพราะถ้าประโยชน์ของโครงการตกอยู่ในมือผู้ผูกขาดหรือกลุ่มผู้ผูกขาดรายใหญ่ ไม่ว่าจะมีสัญชาติไทยหรือเทศ โดยที่คนไทยส่วนใหญ่แทบไม่ได้อะไร มิหนำซ้ำชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ดำเนินโครงการที่ด้อยโอกาสอยู่แล้วกลับต้องลำบากกว่าเดิมหรือมีความเสี่ยงที่จะ “ตายผ่อนส่ง” สูงขึ้น ก็ย่อมไม่มีใครพูดได้ว่าโครงการนั้น “ยุติธรรม” สำหรับผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย อันเป็นหนึ่งในหลักการที่สำคัญที่สุดของแนวคิด “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” ระดับสากล

นอกจากนี้ การที่กฎหมายกำหนดให้ผู้เสียหาย ซึ่งมักจะเป็นชุมชนผู้ด้อยโอกาสและด้อยทุนทรัพย์ที่สุดในบรรดาผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย เป็นผู้แบกรับภาระในการฟ้องร้องหน่วยงานราชการหรือหน่วยงานรัฐ (แถมยังฟ้องผู้ดำเนินโครงการโดยตรงไม่ได้อีก) ก็ดูจะเป็นข้อกฎหมายที่ “ไม่เป็นธรรม” เท่าที่ควร โดยเฉพาะในเมื่อประเทศไทยยังไม่มีกฎหมาย “ฟ้องแบบรวมกลุ่ม” (class action) ซึ่งเป็นกฎหมายพื้นฐานที่ช่วยให้คนเล็กคนน้อยในสังคมรวมตัวกันฟ้องบริษัทใหญ่ๆ ได้ ดังตัวอย่างในภาพยนตร์ดังเรื่อง Erin Brockovich และ The Civil Action ถึงแม้ว่าสำนักงานกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) จะเป็นผู้ยกร่างกฎหมายนี้แล้วตั้งแต่ปี 2549 ปัจจุบันก็ยังไม่มีวี่แววว่าจะได้เห็น

วันนี้ผู้เขียนเกริ่นเรื่องขีดจำกัดและปัญหาของกฎหมายมาเสียยืดยาว ก็เพราะกฎหมายแทบจะเป็นเพียงสิ่งเดียวที่ชาวบ้าน (ซึ่งมักจะเป็นฝ่ายที่เดือดร้อนจากโครงการพัฒนาโดยไม่ได้รับการชดใช้หรือชดเชยอย่างเป็นธรรม) หวังว่าจะมอบความเป็นธรรมให้กับพวกเขาได้ ในประเทศที่ข้าราชการมักจะ “รังแก” ชาวบ้านอยู่เนืองๆ และสมาชิกชนชั้นกลางในเมืองจำนวนมากยังมองไม่เห็น “ด้านมืด” ของบริษัทหลายรายที่กุลีกุจอปรนเปรอพวกเขาด้วยสินค้าและบริการร้อยแปด – ด้านที่ตักตวงทรัพยากรในชนบทไปใช้อย่างมักง่ายและพฤติกรรมส่อว่าไม่คำนึงถึงความยั่งยืนของอะไรทั้งสิ้น โดยเฉพาะในอุตสาหกรรม “สกปรก” อย่างโรงถลุงเหล็ก

โปรดติดตามตอนต่อไป.

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 21 สิงหาคม 2551