- ภูรี สิรสุนทร - 

puree.sirasoontorn@econ.tu.ac.th

การรถไฟแห่งประเทศไทย (ร.ฟ.ท.) เป็นรัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดการดำเนินกิจการรถไฟโดยครอบคลุมทั้งงานบริการเดินรถขนส่ง งานพัฒนาและบำรุงรักษาโครงสร้างขนส่งพื้นฐาน (ทางรถไฟ สถานี สัญญาณรถไฟ) รวมไปถึงบริหาร พัฒนา และจัดการทรัพย์สินของ ร.ฟ.ท. ที่มีอยู่ ร.ฟ.ท.เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีผลประกอบการขาดทุนมาโดยตลอด และเป็นรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลหลายยุคหลายสมัยพยายามหาหนทางแก้ไขปัญหาในการดำเนินงานมาแล้วหลายต่อหลายครั้ง และในครั้งล่าสุดคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน 2552 ให้ความเห็นชอบและกำหนดให้มีการปรับโครงสร้างกิจการ ร.ฟ.ท.ตามแผนฟื้นฟู ร.ฟ.ท. เพื่อแก้ไขปัญหาด้านการดำเนินงาน และยกระดับการพัฒนากิจการรถไฟของประเทศให้เป็นองค์กรหลักในการสนับสนุนและเพิ่มความสามารถด้านการขนส่งของประเทศ

โดยให้ ร.ฟ.ท.จัดตั้งบริษัทลูกสองบริษัทอันได้แก่ "บริษัท เดินรถ จำกัด" และ "บริษัทบริหารทรัพย์สิน จำกัด" โดยบริษัทเดินรถทำหน้าที่ดูแลเรื่องการเดินรถโดยสาร การเดินรถสินค้า การเดินรถโครงการระบบขนส่งทางรถไฟเชื่อมท่าอากาศยานสุวรรณภูมิ และการเดินรถไฟฟ้าอื่นๆ เช่น โครงการระบบขนส่งมวลชนสายสีแดง ในขณะที่บริษัทบริหารทรัพย์สินจะทำหน้าที่บริหารจัดการที่ดิน จัดเก็บรายได้ และบริษัทสัญญาเช่าที่ดินของ ร.ฟ.ท. โดยให้ภาคเอกชนเป็นผู้มีบทบาทหลักในการพัฒนาที่ดิน และให้ ร.ฟ.ท.ทำหน้าที่เป็นผู้พัฒนา บริหาร และดูแลรักษาระบบรางและระบบอาณัติสัญญาณ มติ ครม.ดังกล่าวจะส่งผลให้ ร.ฟ.ท. ในปัจจุบันถูก "แยกส่วนแนวดิ่ง" ในการบริหารจัดการกิจการรถไฟ โดยไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงความเป็นเจ้าของ ร.ฟ.ท.แต่อย่างใด ร.ฟ.ท.ยังคงไว้ซึ่งสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจเช่นเดิม

คำถามที่ผู้เขียนตั้งไว้ในใจคงไม่ใช่ประเด็นที่มีการถกเถียงกันอยู่ในขณะนี้ว่า การดำเนินการตามมติ ครม.ดังกล่าวควรจะถูกเรียกว่า การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือจะนำไปสู่การแปรรูป ร.ฟ.ท.ในอนาคตหรือไม่ แต่ประเด็นที่ผู้เขียนให้ความสนใจคือ "การแยกส่วน ร.ฟ.ท.เป็นบริษัทลูก" จะช่วยให้ ร.ฟ.ท.ฟื้นฟูกิจการได้หรือไม่

การจะฟื้นฟูกิจการรถไฟที่ขาดทุนสะสมยาวนานจำเป็นต้องอาศัย "การปฏิรูปกิจการรถไฟ" โดยรอบด้าน อันประกอบด้วย ประการแรก "การปฏิรูปการกำกับดูแล" ในกิจการขนส่ง โดยการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลขึ้นมาดูแลระบบขนส่งทั้งระบบ (เพราะระบบขนส่งมีการแข่งขันกันอยู่ เช่น ระบบรางและถนน การขนส่งทางบกและทางน้ำ) หรือกำกับเฉพาะกิจการรถไฟก็ได้ โดยทำหน้าที่กำกับดูแลราคา (ทั้งราคาที่เก็บผู้ใช้บริการ และราคาค่าใช้ทาง หรือ access charge ที่เก็บกับบริษัทเดินรถ) คุณภาพ และความปลอดภัยในการให้บริการรถไฟ รวมไปถึงส่งเสริมการแข่งขันที่เป็นธรรมในกิจการเดินรถขนส่ง

ประการที่สองคือ "การปฏิรูปโครงสร้างกิจการรถไฟ" โดยการแยกส่วนกิจการรถไฟออกเป็นกิจการที่แข่งขันได้อันได้แก่กิจการการเดินรถ และกิจการที่แข่งขันไม่ได้อันได้แก่กิจการโครงสร้างขนส่ง นอกจากนี้ยังควรเพิ่มบทบาทภาคเอกชนและส่งเสริมการแข่งขันในกิจการที่สามารถแข่งขันได้

ประการสุดท้ายคือ "การปฏิรูปความเป็นเจ้าของกิจการรถไฟ" โดยการลดทอนความเป็นเจ้าของโดยรัฐให้น้อยลงในกิจการที่สามารถแข่งขันได้และให้เอกชนเข้ามาเป็นเจ้าของแทน แต่การปฏิรูปความเป็นเจ้าของนั้นอาจไม่ได้มีความจำเป็นมากนัก เมื่อเปรียบเทียบกับการปฏิรูปการกำกับดูแลและโครงสร้างกิจการรถไฟ โดยรัฐวิสาหกิจรถไฟยังสามารถดำเนินงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ หากได้มีการปฏิรูปการกำกับดูแลและโครงสร้างกิจการรถไฟได้เป็นลำดับขั้นตอนอย่างถูกต้องและเหมาะสม

ประเทศที่ดำเนินการปฏิรูปกิจการรถไฟอย่างเต็มรูปแบบดังเช่นประเทศอังกฤษซึ่งประสบความสำเร็จในการปฏิรูปในช่วงแรก โดยสามารถปรับลดค่าโดยสาร เพิ่มรอบการเดินรถ มีตารางเดินรถที่แน่นอนและตรงเวลา และมีความปลอดภัยในการเดินทางเพิ่มขึ้น ยังประสบปัญหาในการเดินรถ เกิดอุบัติเหตุบ่อยครั้งในเวลาต่อมา อันเนื่องจากการปฏิรูปโครงสร้างกิจการรถไฟอย่างไม่เหมาะสม โดย "แยกส่วนกิจการรถไฟมากเกินไป" โดยในปลายทศวรรษที่ 1980 รัฐบาลอังกฤษได้แยกส่วนบริษัทเดิมออกเป็นบริษัทเดินรถออกเป็นบริษัทเอกชนจำนวน 25 บริษัท และบริษัทเดินรถสินค้า และบริษัท Railtrack ดูแลโครงสร้างพื้นฐาน

ในขณะเดียวกันได้มีการจัดตั้งบริษัทใหม่ที่ดำเนินธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับกิจการรถไฟอันได้แก่ บริษัทบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure maintenance companies) บริษัทสร้างรางใหม่ (track renewal companies) บริษัทเจ้าของระบบล้อเลื่อน (ROSCOs) บริษัทบำรุงรักษาล้อเลื่อน (heavy maintenance suppliers) และส่งเสริมการแข่งขันโดยใช้ "สัญญา" ระหว่างบริษัทต่างๆ ในการกำหนดข้อตกลงในการดำเนินงานระหว่างกัน แต่โครงสร้างกิจการรถไฟที่แยกส่วนเช่นนี้ไม่ได้ก่อให้เกิดการแข่งขันในกิจการอย่างแท้จริง แต่เป็นการแข่งขันกันระหว่างคู่สัญญามากกว่า และยังทำให้เกิดปัญหาในการประสานงาน การเจรจาต่อรอง และการตกลงกันในเรื่องตารางเดินรถและการบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน

ด้วยโครงสร้างกิจการรถไฟที่มีความซับซ้อนนี้เองทำให้จำเป็นต้องมีองค์กรกำกับดูแลถึงสององค์กรเข้ามาดูแลกิจการรถไฟของอังกฤษในขณะนั้น อันได้แก่ Office of Passenger Rail Franchising ทำหน้าที่ให้ franchises แก่บริษัทเดินรถโดยสาร และ Office of the Rail Regulator ทำหน้าที่ให้ใบอนุญาต (license) แก่บริษัทที่เป็นเจ้าของโครงสร้างพื้นฐาน (ราง สถานี เป็นต้น) และกำกับดูแลการดำเนินงานของธุรกิจใหม่ๆ ในกิจการรถไฟ การมีองค์กรกำกับดูแลถึงสององค์กรกลับนำไปสู่ "ปัญหาการกำกับดูแลที่มากเกินไป" ในเวลาต่อมา

สำหรับในกรณีของประเทศไทย การแยกส่วน ร.ฟ.ท.เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในการปฏิรูปโครงสร้างกิจการรถไฟเท่านั้น ข้อดีของการแยกส่วนคือการสร้างความเชี่ยวชาญในการดำเนินธุรกิจ ซึ่งจะทำให้องค์กรที่ถูกแยกส่วนสามารถลดต้นทุนและสร้างความได้เปรียบทางด้านต้นทุน นอกจากนี้ยังสามารถแยกโครงสร้างต้นทุนออกได้อย่างชัดเจน ว่ากิจการใดมีต้นทุนด้านใดก็ควรรับภาระต้นทุนนั้นไป ตัวอย่างเช่นธุรกิจงานพัฒนาและรักษาโครงสร้างขนส่งนั้นจำเป็นต้องใช้เงินลงทุนสูงและมีค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษาเป็นจำนวนมาก เพื่อรักษาความปลอดภัยในการเดินรถ การแยกกิจการจะสามารถแยกโครงสร้างต้นทุนได้อย่างชัดเจนและทำให้รู้ว่ากิจการใดเป็นแหล่งที่มาของการขาดทุนสะสม การแยกส่วนยังสามารถช่วยให้ระบุได้ชัดว่า ปัญหาในการดำเนินกิจการมาจากธุรกิจใด

แต่การแยกส่วนโดยปราศจากการสร้างแรงจูงใจในการเพิ่มประสิทธิภาพให้แก่ ร.ฟ.ท.และบริษัทลูกอาจไม่สามารถนำไปสู่การฟื้นฟูกิจการตามที่หวังไว้ก็ได้ จะเห็นได้ว่าแผนฟื้นฟูกำหนดให้ภาครัฐรับภาระในการลงทุนและบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐาน (ระบบรางและระบบอาณัติสัญญาณ) ทั้งหมดของ ร.ฟ.ท. ทั้งในอดีตและในอนาคต ซึ่งการให้หลักประกันทางด้านต้นทุนแก่ ร.ฟ.ท. เช่นนี้ไม่ได้สร้างแรงจูงใจให้ ร.ฟ.ท.เพิ่มประสิทธิภาพและลดต้นทุนในการดำเนินงานแต่อย่างใด (กฎหมาย ร.ฟ.ท.กำหนดให้รัฐต้องชดเชยผลขาดทุนให้แก่ ร.ฟ.ท.เท่าจำนวนที่ขาดทุนในแต่ละปี)

การแยกส่วนนี้ยังทำให้เห็นถึงฐานรายได้ในกิจการรถไฟได้อย่างชัดเจนขึ้น โดยรายได้ส่วนหนึ่งของ ร.ฟ.ท.จะได้จากบริษัทเดินรถในรูปของค่าใช้ทาง (access charge) ในอัตราร้อยละ 30 ของค่าใช้จ่ายในการบำรุงรักษาโครงสร้างพื้นฐานและการจัดการเดินรถ และรายได้ของบริษัทเดินรถจะมาจากการดำเนินธุรกิจการเดินรถขนส่งของตนเอง รายได้ในการเดินรถของ ร.ฟ.ท.ในปัจจุบัน (และคาดว่าจะเป็นรายได้ของบริษัทเดินรถในอนาคต) โดยส่วนใหญ่มาจากการเดินรถโดยสารและโดยส่วนน้อยมาจากการเดินรถสินค้า (เนื่องจากที่ผ่านมาการขนส่งสินค้าทางรถไฟไม่ได้เป็นทางเลือกในการขนส่งที่มีประสิทธิภาพและการขนส่งสินค้าภายในประเทศส่วนใหญ่เป็นการขนส่งทางถนน) การขนส่งผู้โดยสารส่วนใหญ่เกินกว่าครึ่งเป็นผู้โดยสารชั้น 3 โดยมี ร.ฟ.ท.เป็นผู้กำหนดอัตราค่าโดยสาร และ ร.ฟ.ท.ได้รับเงินช่วยเหลือจากรัฐเพื่อให้บริการรถไฟทางสังคม

แผนฟื้นฟูนี้ไม่ได้เสนอแนะแนวทางในการปฏิรูปการกำกับดูแลและการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการรถไฟ และไม่มีการกำหนดกรอบและวิธีการคำนวณ access charge และอัตราค่าโดยสาร โดยเฉพาะการกำหนดอัตราค่าโดยสารเชิงพาณิชย์ในอนาคต อัตราค่าโดยสารเชิงพาณิชย์น่าจะเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของบริษัทเดินรถในอนาคต จึงควรมีหลักเกณฑ์ในการกำกับดูแลที่แน่ชัดเพื่อให้อัตราค่าโดยสารนี้สร้างแรงจูงใจให้แก่บริษัทเดินรถในการลงทุน พัฒนา เพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการและขณะเดียวกันก็เป็นธรรมต่อผู้บริโภคอีกด้วย

นอกจากการแยกส่วนกิจการรถไฟ แผนฟื้นฟูนี้ระบุให้มีการเพิ่มบทบาทภาคเอกชน แต่ทว่ากลับไม่ได้มีการกล่าวถึงรูปแบบการแข่งขันในกิจการรถไฟในอนาคต เป็นที่ยอมรับกันว่า การเดินรถโดยสารเป็นกิจการเชิงสังคมมากกว่าเชิงพาณิชย์ ดังนั้นการจะดึงดูดให้เอกชนเข้ามาร่วมบริการหรือสร้างการแข่งขันในธุรกิจที่อัตราค่าโดยสารถูกกำหนดให้ต่ำกว่าต้นทุนแปรผันนั้นย่อมเป็นไปได้ยาก แต่หากพิจารณาธุรกิจของการรถไฟอีกธุรกิจหนึ่งอันได้แก่ "ธุรกิจการขนส่งสินค้า" การส่งเสริมการแข่งขันในกิจการขนส่งสินค้ามีความเป็นไปได้ในทางธุรกิจ โดยหากยึดแนวทางของแผนฟื้นฟูในการแยกส่วนกิจการรถไฟโดยรัฐยังเป็นเจ้าของกิจการทั้งหมดอยู่ การเปิดให้มี "การแข่งขันเหนือรางรถไฟ" ระหว่างบริษัทเดินรถหลายๆ บริษัทก็ย่อมทำได้ และเพื่อป้องกันการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมเหนือรางรถไฟซึ่งจะทำให้บริษัทเดินรถของ ร.ฟ.ท.ได้เปรียบเอกชนรายอื่นจึงควรมีองค์กรกำกับดูแลเข้ามากำกับดูแลกิจการรถไฟ

ดังนั้นจะเห็นได้ว่าการแยกส่วนกิจการรถไฟโดยการจัดตั้งบริษัทลูกของ ร.ฟ.ท.เป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในการฟื้นฟู ร.ฟ.ท.เท่านั้น การปฏิรูปการกำกับดูแล ส่งเสริมการแข่งขัน และสร้างเสริมธรรมาภิบาลอย่างเป็นขั้นเป็นตอนและให้ครบถ้วนรอบด้านในกิจการรถไฟจึงจะเป็นหนทางสำคัญที่ทำให้การฟื้นฟู ร.ฟ.ท.เป็นไปอย่างยั่งยืน

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 13 กรกฎาคม 2552