- ศ.ดร.พรายพล คุ้มทรัพย์ - 

ก๊าซหุงต้มหรือ LPG ที่ใช้กันทุกวันนี้ได้มาจาก 3 แหล่ง คือ โรงกลั่นน้ำมันซึ่งใช้น้ำมันดิบเป็นวัตถุดิบ โรงแยกก๊าซซึ่งใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นวัตถุดิบ และการนำเข้าในรูปของก๊าซโปรเพน และก๊าซบิวเทน ในปี 2552 ก๊าซปิโตรเลียมเหลวที่ใช้ในประเทศไทยมาจากโรงแยกก๊าซ (GSP) ประมาณครึ่งหนึ่งจากโรงกลั่นน้ำมันประมาณร้อยละ 34 และจากการนำเข้าร้อยละ 14

รัฐบาลทุกยุคทุกสมัยได้ใช้นโยบายตรึงราคา LPG เพื่อทำให้ผู้ใช้ซื้อ LPG ในราคาที่ค่อนข้างต่ำมาโดยตลอด ในช่วง 18 ปีที่ผ่านมาราคาตลาดโลกของ LPG สูงขึ้นอย่างน้อย 3 เท่าตัว ในขณะที่ฃราคาขายปลีกของ LPG ในประเทศสูงขึ้นเพียงประมาณร้อยละ 70 เท่านั้น ทำให้ปริมาณการใช้ LPG สูงขึ้นมาก โดยเฉพาะการใช้ที่ไม่ใช่เพื่อการหุงต้ม ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาปริมาณการใช้ก๊าซหุงต้มในครัวเรือนลดลงจากร้อยละ 60 ของการใช้ทั้งหมด เหลือเป็นร้อยละ 43 ในขณะที่ปริมาณการใช้ LPG ในรถยนต์ทดแทนน้ำมันเบนซิน เพิ่มขึ้นมากจากร้อยละ 7 ของทั้งหมดเป็นร้อยละ 13

เป็นที่น่าสังเกตว่า ถึงแม้รัฐบาลจะยกเลิกนโยบายควบคุมราคาสำหรับผลิตภัณฑ์น้ำมันต่าง ๆ ตั้งแต่ปี 2534 แต่ LPG เป็นผลิตภัณฑ์น้ำมันชนิดเดียวที่รัฐบาลยังคงนโยบายควบคุมราคาไว้อย่างต่อเนื่อง

การกำหนดราคา LPG ปัจจุบันเป็นระบบ "กึ่งลอยตัว" โดยรัฐบาลยกเลิกควบคุมราคาขายปลีก แต่ยังคงควบคุมราคา ณ โรงกลั่นและราคาขายส่งไว้ อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติรัฐบาลได้พยายามป้องกันไม่ให้ราคาขายปลีก LPG สูงขึ้นมากโดยการควบคุมราคา ณ โรงกลั่น และราคาขายส่งไว้ในระดับที่ต่ำ รวมทั้งใช้เงินกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงอุดหนุนผู้ใช้ LPG ด้วยในช่วงปี 2549-2551 ราคาขายปลีกอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าราคาตลาดโลกด้วยซ้ำ แสดงให้เห็นว่ารัฐบาลได้กดราคา LPG ไว้จนทำให้ผู้ใช้ LPG ในประเทศสามารถ ซื้อ LPG ได้ในราคาต่ำกว่าราคาตลาดโลกเสียอีก

นโยบายราคาก๊าซหุงต้มถูกมีส่วนดีหลายประการ คือ ช่วยทำให้ค่าครองชีพของประชาชนทั่วไปอยู่ในเกณฑ์ต่ำ โดยเฉพาะ ที่เป็นค่าใช้จ่ายเพื่อการหุงต้มอาหาร นอกจากนั้นการใช้ LPG ทดแทนเชื้อเพลิงดั้งเดิม (เช่น ฟืน และถ่านไม้) เป็นการใช้เชื้อเพลิงที่สะอาดและสะดวกกว่าเพื่อทดแทนเชื้อเพลิงที่ค่อนข้างสกปรกและหาได้ยากขึ้น อีกทั้งยังช่วยบรรเทาปัญหาตัดไม้ทำลายป่าได้อีกทางหนึ่งด้วย

แต่ผลกระทบที่เป็นด้านลบก็มีมาก ที่เห็นได้ชัดคือทำให้ปริมาณการใช้ LPG สูงขึ้นมาก โดยเฉพาะในรถยนต์และเป็นวัตถุดิบสำหรับอุตสาหกรรมปิโตรเคมี ส่วนที่ใช้ในรถยนต์มีปริมาณที่เพิ่มขึ้นมากที่สุด คือ เพิ่มขึ้นเฉลี่ยถึงปีละ 17-20% ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา และมีอัตราการเพิ่มเกิน 20% ต่อปีในช่วงเวลาตั้งแต่ปี 2547 เป็นต้นมา การใช้ LPG เป็นเชื้อเพลิงในรถยนต์อาจทำให้เจ้าของรถคืนทุนได้ภายในเวลา ไม่กี่เดือน แต่เมื่อคำนึงถึงต้นทุนที่แท้จริงแล้วการลงทุนเพื่อใช้ LPG ในรถยนต์ไม่ คุ้มค่าทางเศรษฐกิจสำหรับประเทศ ทำให้ สิ้นเปลืองเงินตราต่างประเทศ และไม่ส่งเสริมการประหยัดพลังงานนำเข้า

ผลเสียอีกข้อหนึ่ง คือ การชดเชยราคาของ LPG ได้มีส่วนทำให้ฐานะการเงินของกองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงเลวร้ายลงถึงขั้นติดลบ ซึ่งก็มีส่วนทำให้ฐานะการคลังของรัฐบาลอ่อนแอไปด้วย เพราะรัฐบาลต้อง รับผิดชอบและรับประกันการกู้ยืมของ กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิง ตัวอย่างเช่น ณ วันที่ 28 พฤศจิกายน 2550 กองทุนน้ำมันเชื้อเพลิงมีฐานะการเงินสุทธิติดลบ 2,143 ล้านบาท โดยมีหนี้ค้างชำระกว่า 15,000 ล้านบาท และในจำนวนนี้เป็นหนี้ที่จะต้องชดเชยราคา LPG อยู่เป็นเงินกว่า 5,000 ล้านบาท นอกจากนั้นราคาขายปลีกของไทยที่ต่ำกว่าราคาขายปลีกในประเทศเพื่อนบ้านได้สร้างแรงจูงใจให้มีการลักลอบส่งออก LPG จากไทยไปประเทศเหล่านั้น โดยขนส่งข้ามแนวชายแดนในรูปของถังบรรจุด้วยวิธีการต่าง ๆ

ในแง่มุมด้านประสิทธิภาพและความเหมาะสมทางเศรษฐกิจ การปล่อยให้ราคาขายของ LPG ลอยตัวเต็มที่ย่อมเป็นทางเลือกที่เหมาะสมที่สุด เพราะนอกจากจะทำให้ราคาสามารถสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง สร้างเสริมประสิทธิภาพในการบริโภคการผลิต และประหยัดทรัพยากรแล้ว ยังสร้างภาระการเงินให้ภาครัฐได้น้อยที่สุดอีกด้วย อย่างไรก็ตามเป็นที่ตระหนักกันดีว่าระบบราคาลอยตัวเต็มที่มีข้อด้อยที่สำคัญคือจะทำให้ราคาในประเทศผันผวนและ ปรับตัวขึ้นลงได้ตามราคาตลาดโลก การศึกษาพบว่าหากใช้ระบบราคาลอยตัวเต็มที่ ราคาขายปลีก LPG ในปี 2551 อาจพุ่งสูงขึ้นไปถึงระดับกิโลกรัมละเกือบ 34 บาท ซึ่งสูงกว่าราคาขายจริงที่ 18.13 บาทต่อกิโลกรัมในปีนั้นอยู่ถึงกว่า 80% และในปีต่อมาระบบราคาลอยตัวจะทำให้ราคาขายปลีกลดลงมาเป็น 25 บาท ต่อกิโลกรัม

ในแง่มุมทางการเมือง รัฐบาลไทยคงไม่สามารถยอมรับราคา LPG ที่แพงและผันผวนในสถานการณ์สมมติที่กล่าวมาข้างต้นได้ ทั้งนี้โดยพิจารณาจากท่าที แนวคิด พฤติกรรมของรัฐบาลในยุคสมัยที่ผ่านมาที่พยายามตรึงราคา LPG ไว้ให้ต่ำที่สุดมาโดยตลอด และโดยพิจารณาจากประเด็นที่ว่าสภาพการเมืองยังเต็มไปด้วยความขัดแย้งทั้งในปัจจุบันและอนาคต จึงเป็นที่ยอมรับกันโดยทั่วไปว่าสถานการณ์ทางการเมืองเช่นนี้คงไม่เอื้ออำนวยให้รัฐบาลสามารถตัดสินใจในประเด็นราคา LPG ได้โดยไม่คำนึงถึงผลทางการเมืองและสังคมเลย

ดังนั้น ในระยะ 3-5 ปีข้างหน้า ทางเลือกที่เหมาะสมและเป็นที่ยอมรับทางสังคมและการเมืองคงไม่ใช่ระบบราคาลอยตัวเต็มที่อย่างแน่นอน แต่ระบบราคาลอยตัวเต็มที่ก็ควรเป็นเป้าหมายที่ประเทศควรไปให้ถึงให้ได้ในระยะยาว

ในระหว่างนี้รัฐบาลก็ควรพิจารณาเลือกใช้ระบบราคาซึ่งทำหน้าที่เป็นจุดเชื่อมต่อที่ทำให้ผู้มีส่วนได้เสียในตลาด LPG สามารถปรับตัวและเตรียมพร้อมสำหรับการเข้าสู่ระบบราคาลอยตัวอย่างเต็มรูปแบบได้ในที่สุด ที่ควรพิจารณานำมาใช้ในขณะนี้ คือ ระบบราคาเฉลี่ยถ่วงน้ำหนัก ซึ่งกำหนดให้ "ราคา ณ โรงกลั่น" ที่ใช้อ้างอิงการคำนวณภาษีต่าง ๆ เป็นราคาเฉลี่ยถ่วง น้ำหนักระหว่างราคาตลาดโลกกับต้นทุนการผลิตของโรงแยกก๊าซของ ปตท. ระบบ นี้จะทำให้ราคาขายปลีกแพงขึ้นกว่าใน ปัจจุบันบ้าง

ดังนั้น จึงควรจะยังใช้มาตรการอุดหนุนผู้ใช้ LPG เพื่อการหุงต้มต่อไป โดยเฉพาะสำหรับผู้ใช้ที่มีรายได้น้อย ระบบการอุดหนุนราคาที่ดีควรทำให้ผู้สมควรได้รับประโยชน์จากการอุดหนุนสามารถได้รับประโยชน์นั้นอย่างเต็มที่ และป้องกันไม่ให้ ผู้ไม่สมควรได้รับประโยชน์จากการอุดหนุนพลอยได้รับประโยชน์นั้นไปด้วย

การศึกษาเสนอให้ใช้ระบบการให้เงินอุดหนุนการใช้ LPG เพื่อการหุงต้ม โดยจำกัดกลุ่มผู้ได้รับประโยชน์ไว้สำหรับเฉพาะผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทบ้านอยู่อาศัยที่ใช้ไฟฟ้าเดือนละไม่เกิน 150 หน่วย โดยจะจ่ายเป็นคูปองส่งไปให้ผู้ใช้ไฟฟ้าเหล่านี้ทุกเดือนพร้อมกับใบเสร็จค่าไฟฟ้า ครัวเรือนที่ได้รับคูปองสามารถนำคูปองไปแลกซื้อ LPG ใส่ถังบรรจุในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาดจากผู้ค้าปลีก ซึ่งก็จะรวบรวมเอาคูปองจากลูกค้าไปแลกเป็นเงินจากหน่วยงานของรัฐอีกทอดหนึ่ง และเพื่อเป็นการช่วยเหลืออย่างแท้จริง โดยเปิดโอกาสให้ผู้ได้รับคูปองใช้ประโยชน์ได้อย่างเต็มที่ ก็อาจกำหนดให้เป็นคูปองที่โอนกันได้ คือยอมให้มีการซื้อขายคูปองระหว่างครัวเรือนกันได้

ข้อดีประการหนึ่งของระบบคูปองนี้คือ เป็นระบบที่สามารถจำกัดขอบเขตความช่วยเหลือไว้เฉพาะในกลุ่มบุคคลที่เป็นเป้าหมายเท่านั้น ทำให้ผู้มีรายได้น้อยได้ประโยชน์จากการอุดหนุนราคา LPG เพื่อการหุงต้มอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ภาครัฐก็สามารถใช้จำนวนเงินที่น้อยลงในการอุดหนุนการใช้ LPG โดยกลุ่มผู้ใช้ที่มีจำนวนน้อยกว่าในระบบปัจจุบัน

ผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทบ้านอยู่อาศัยที่ใช้ไฟฟ้าในจำนวนต่ำกว่า 150 หน่วยต่อเดือน มีจำนวนเพิ่มขึ้นจากประมาณ 9.5 ล้านรายในปี 2547 เป็นประมาณ 10.2 ล้านรายในปี 2552 โดยกว่าร้อยละ 90 อยู่ในเขตการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค ซึ่งครอบคลุมทุกจังหวัดยกเว้นกรุงเทพฯ สมุทรปราการ และนนทบุรี ผู้ใช้ไฟฟ้ารายย่อยเหล่านี้มีจำนวนคิดเป็นประมาณ 2 ใน 3 ของจำนวนผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทบ้านอยู่อาศัยทั้งหมด

ถ้าแต่ละครัวเรือนใช้ก๊าซหุงต้มเดือนละ 10 กิโลกรัม และได้รับเงินอุดหนุนในรูปของคูปองที่มีมูลค่าเดือนละประมาณ 5 บาทต่อกิโลกรัม หรือประมาณเดือนละ 50 บาท และจ่ายค่าก๊าซในราคาที่เท่ากับราคาที่จ่ายจริงในช่วงเวลาดังกล่าว คือ 17.22 บาทต่อกิโลกรัม (เทียบกับราคาเต็มเฉลี่ยที่ 22.19 บาทต่อกิโลกรัม) จะทำให้เงินทั้งหมดที่ต้องใช้ในการอุดหนุนช่วง 6 ปีที่ผ่านมาเป็นจำนวนประมาณ 37,400 ล้านบาท เมื่อเทียบกับเงินอุดหนุนที่ใช้ไปจริงถึงกว่า 90,000 ล้านบาทในช่วง 6 ปีที่ผ่านมา จะเห็นได้ว่าภาครัฐสามารถประหยัดค่าใช้จ่ายได้มาก ทั้งนี้เพราะภายใต้ระบบคูปองภาครัฐไม่ต้องจ่ายเงินอุดหนุนให้ผู้ใช้ LPG ในรถยนต์และในโรงงาน รวมทั้งการใช้ก๊าซหุงต้มในครัวเรือนที่มีรายได้ปานกลางขึ้นไปด้วย

ปัญหาหนึ่งซึ่งอาจจะเกิดขึ้นได้ในระบบคูปองนี้ คือ การนำเอาคูปองไปแลกซื้อ LPG ที่บรรจุถังเพื่อการหุงต้ม แล้วนำเอาก๊าซไปใช้กับรถยนต์ ทำให้มีโอกาสเกิดอุบัติเหตุได้ ปัญหานี้เป็นปัญหาเดียวกันกับที่ได้เกิดขึ้นในระบบ 2 ราคา 2 ตลาด แต่ในระบบคูปองผู้ที่ต้องการถ่ายเทก๊าซราคาถูกไปใช้กับรถยนต์คงจะต้องกว้านซื้อคูปองจากผู้ใช้รายย่อยเป็นจำนวนมาก ทำให้มี ต้นทุนทั้งที่เป็นค่าคูปองและที่อยู่ในรูปของต้นทุนทางธุรกรรม ดังนั้นการนำเอาก๊าซราคาถูกมาใช้ในรถยนต์ภายใต้ระบบคูปองจึงน่าจะมีต้นทุนที่สูงกว่าภายใต้ระบบ 2 ราคา 2 ตลาด และน่าจะทำให้เกิดปัญหานี้ได้น้อยกว่าด้วย

ปัญหาอีกประการหนึ่งของระบบคูปอง คือ การปลอมแปลงคูปองซึ่งอาจจะทำให้จำนวนเงินอุดหนุนสูงกว่าที่ควรจะเป็น หรือทำให้การอุดหนุนราคา LPG กลายเป็นประโยชน์สำหรับผู้ที่ไม่อยู่ในกลุ่มเป้าหมาย การป้องกันแก้ไขปัญหานี้คงต้องอาศัยความเข้มงวดของการตรวจสอบในทุกขั้นตอนที่เกี่ยวข้อง ตั้งแต่การพิมพ์คูปอง การจัดส่งคูปอง การแลกคูปอง ไปจนถึงการนำคูปองมาแลกเป็นเงิน
 

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 9 สิงหาคม 2553