- ภูรี สิรสุนทร - 

puree.sirasoontorn@econ.tu.ac.th

ทรัพยากรธรรมชาติถือว่าเป็นสมบัติอันล้ำค่าของประเทศชาติที่มีประชาชนทุกคนในประเทศเป็นเจ้าของ ประเทศที่ร่ำรวยทรัพยากรธรรมชาติโดยเฉพาะน้ำมัน ก๊าซ และแร่ที่มีค่าทางเศรษฐกิจ มักจะมีพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่ต้องพึ่งพาอาศัยอุตสาหกรรมน้ำมัน ก๊าซ และเหมืองแร่เป็นหลัก การผลิตและส่งออกสินค้าเหล่านี้นับว่าเป็นรายได้หลักของประเทศ นอกจากนี้การดำเนินกิจการน้ำมัน ก๊าซ และเหมืองแร่ ก็ยังเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญของ ภาครัฐ โดยรัฐได้รับรายได้จากกิจการ เหล่านี้ในรูปแบบต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นค่าภาคหลวง การแบ่งส่วนกำไร ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีเงินได้จากการใช้ประโยชน์ในทรัพยากร (Resource Rent Tax) ภาษีส่งออกและภาษีนำเข้า รวมไปถึงผลประโยชน์พิเศษ อื่น ๆ ในรูปของการอบรม การถ่ายทอดเทคโนโลยี และการจ้างงาน เป็นต้น

ดังนั้นเพื่อให้รัฐจัดเก็บรายได้และได้รับประโยชน์สูงสุดจากการดำเนินกิจการในอุตสาหกรรมเหล่านี้ และสามารถนำรายได้มาใช้จ่ายเพื่อสร้างสวัสดิการสูงสุดของประชาชนในประเทศ รัฐจึงควรบริหารกิจการ (ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นรัฐวิสาหกิจ) อนุญาตให้สัมปทาน และตกลงทำสัญญาใด ๆ ที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมเหล่านี้อย่างเปิดเผยและโปร่งใส

ในเดือนตุลาคม 2553 สถาบัน Revenue Watch Institute (เป็นองค์กร ที่ไม่แสวงหากำไรและมีพันธกิจในการส่งเสริมการจัดการน้ำมัน ก๊าซ และแร่เศรษฐกิจเพื่อประโยชน์สาธารณะ) และองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International) ได้แถลงผลการศึกษา Revenue Watch Index (RWI) เป็นครั้งแรก RWI เป็นดัชนีชี้วัดความโปร่งใสและการเปิดเผยข้อมูลของรัฐบาลในอุตสาหกรรมน้ำมัน ก๊าซ และเหมืองแร่

โดยข้อมูลดังกล่าวประกอบด้วยข้อมูลรายได้ที่รัฐบาลได้รับ ข้อมูลสัญญา สัมปทาน กฎหมายและการกำกับดูแล รวมไปถึงข้อมูลพื้นฐานต่าง ๆ ที่ เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมเหล่านี้ หน่วยงานทั้งสองได้จัดทำ RWI ใน 41 ประเทศ โดยเป็นประเทศที่ผลิตและส่งออกน้ำมันและก๊าซที่สำคัญของโลกจำนวน 30 ประเทศ และประเทศที่ผลิตและส่งออกแร่เศรษฐกิจ อันได้แก่ ทองแดง เพชร ทองคำ และอำพัน อีกจำนวน 11 ประเทศ

เป้าหมายหลักของการจัดทำ RWI คือเพื่อตรวจสอบการเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใสในการจัดเก็บรายได้ (Revenue Transparency) นอกจากนี้ Revenue Transparency (RT) ยังมี ความหมายครอบคลุมไปถึงการเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใสในการให้สัมปทาน การให้ใบอนุญาต การทำสัญญา กรอบทางกฎหมายและการกำกับดูแล การบริหารจัดการกองทุนทรัพยากรธรรมชาติ (Natural Resource Funds) การดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจ และการกระจายรายได้สู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

อย่างไรก็ตาม การเปิดเผยข้อมูลและความโปร่งใสในการจัดเก็บรายได้ยังได้รับความสำคัญมากที่สุด โดยมีตัวชี้วัดในส่วนนี้ไว้ถึง 29 ตัวชี้วัด ขณะที่ในส่วนอื่น ๆ มีรวมกันได้เพียง 22 ตัวชี้วัดเท่านั้น

ผลการศึกษา RWI จาก 41 ประเทศ ค่าเฉลี่ยของ RWI อยู่ที่ 51.8 คะแนน (จากคะแนนเต็ม 100) คะแนนที่วัดได้สามารถแบ่งกลุ่มประเทศออกได้เป็น 3 กลุ่มใหญ่ ๆ ตามลำดับคะแนนที่ได้รับ กลุ่มแรกคือ "กลุ่มที่มี RT อย่างรอบด้าน" (Comprehensive RT) โดยเป็นกลุ่มประเทศที่มีการเปิดเผยข้อมูลเป็นจำนวนมากและเพียงพอต่อการตรวจสอบ ได้ RWI ไม่ต่ำกว่า 70 คะแนน จำนวน 12 ประเทศ ตัวอย่างเช่น บราซิล นอร์เวย์ สหรัฐอเมริกา รัสเซีย และเม็กซิโก กลุ่มที่ 2 คือ "กลุ่มที่มี RT บางส่วน" (Partial RT) โดยเป็นกลุ่มประเทศที่เปิดเผยข้อมูล แต่ไม่รอบด้าน ได้ RWI อยู่ระหว่าง 66-34 คะแนน จำนวน 21 ประเทศ ตัวอย่างเช่น อินโดนีเซีย มาเลเซีย จีน มองโกเลีย เวเนซุเอลา แอฟริกาใต้ อิรัก อิหร่าน และโบลิเวีย และกลุ่มสุดท้ายคือ "กลุ่มที่มี RT อยู่น้อย" (Scant RT) โดยเป็นกลุ่มประเทศที่เปิดเผยข้อมูลน้อยที่สุด และมีการจัดทำรายงานที่ไม่ดีพอในทุก ๆ ด้าน ได้ค่า RWI ต่ำกว่า 33 คะแนน จำนวน 8 ประเทศ ตัวอย่างเช่น ซาอุดีอาระเบีย กานา คูเวต และแทนซาเนีย เป็นต้น

ประเทศในกลุ่มที่มี RT อยู่น้อย และมี RT บางส่วน มักเป็นประเทศที่ไม่เปิดเผยข้อมูลสู่สาธารณะโดยเฉพาะข้อมูลที่เกี่ยวกับสัญญาแบ่งปันผลผลิตและสัญญาสัมปทาน (ขาด contract transparency) ในขณะที่ประเทศในกลุ่มที่มี RT อย่าง รอบด้าน มักจะเปิดเผยข้อมูลเหล่านี้โดย นำสัญญาเหล่านี้เผยแพร่ผ่านเว็บไซต์ของหน่วยงานที่รับผิดชอบโดยตรง ในประเทศที่เป็นผู้ผลิตน้ำมันและก๊าซรายใหญ่ของโลก ข้อมูลที่มักได้รับการเปิดเผยคือขั้นตอนในการขอใบอนุญาต ทั้งนี้เพื่ออำนวยความสะดวกในการประมูลและการขอสัมปทานเพื่อสิทธิในการสำรวจและผลิตน้ำมันและก๊าซ

ประเทศส่วนใหญ่มักเปิดเผยผลการดำเนินงาน ตัวอย่างเช่น ปริมาณการผลิต ปริมาณสำรอง ปริมาณการส่งออก ราคา และการลงทุน มากกว่าที่จะเปิดเผยข้อมูลทางรายได้ที่รัฐได้รับ อาทิ ค่าสัมปทาน ภาษี เงินปันผล โบนัส เป็นต้น สาเหตุหนึ่งที่ประเทศเหล่านี้มันเปิดเผยผลการดำเนินงาน คือ เพื่อให้รัฐบาลสามารถใช้ข้อมูลนี้ในการส่งเสริมการลงทุนและเพื่อแปรรูปรัฐวิสาหกิจบางส่วนหรือเต็มส่วนในตลาดหลักทรัพย์ต่อไป นอกจากจะพิจารณาว่าข้อมูลใดบ้างที่ได้รับการเปิดเผย RWI ยังได้ประเมินคุณภาพในการทำรายงานและความถี่ในการเปิดเผยข้อมูลอีกด้วย ส่วนใหญ่ประเทศในกลุ่มที่มี RT อย่างรอบด้านมักจะได้คะแนนสูงในด้านนี้

รัฐวิสาหกิจ (หรือบริษัทแห่งชาติ) มีบทบาทสำคัญในกิจการเหล่านี้ จาก 30 ประเทศที่ผลิตน้ำมันและก๊าซที่สำคัญของโลก มีรัฐวิสาหกิจประกอบกิจการอยู่ถึง 28 ประเทศ ยกเว้นประเทศสหรัฐอเมริกา และกาบอง (ซึ่งจะจัดตั้งบริษัทน้ำมันแห่งชาติในเร็ว ๆ นี้) รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่จะเปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานและข้อมูลการเงิน แต่มีรัฐวิสาหกิจอยู่น้อยมากที่จะเปิดเผยข้อมูลสัญญาและการจัดหา น้ำมันและก๊าซ รวมไปถึงค่าใช้จ่ายต่าง ๆ ประเด็นที่ได้รับความห่วงใยคือการเปิดเผยข้อมูลมาตรการกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal activities) ในรูปของการใช้จ่ายรายได้จากน้ำมันและก๊าซเพื่อโครงการทางสังคมซึ่งมีอยู่ไม่มากนัก โดยพบว่ามีเพียง 10 ประเทศเท่านั้นที่ได้เปิดเผยข้อมูลในลักษณะนี้

จากการศึกษาพบว่า 29 ประเทศ (ส่วนใหญ่อยู่ในกลุ่มที่มี RT อย่างรอบด้าน) ได้จัดตั้งกองทุนทรัพยากรธรรมชาติโดยอาศัยเงินรายได้จากกิจการเหล่านี้ กองทุนเหล่านี้มีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ เช่น เพื่อรักษาเสถียรภาพของราคา เพื่อการลงทุนในอนาคต เพื่อเป็นกองทุนบำเหน็จบำนาญ หรือเพื่อใช้จ่ายในโครงการพัฒนาต่าง ๆ อย่างไรก็ตามมีเพียง 15 ประเทศ จาก 29 ประเทศนี้ที่ เปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานและการเงินของกองทุนดังกล่าว

นอกจากนี้ ผลการศึกษา RWI ยังพบว่าจาก 29 ประเทศ (ส่วนใหญ่อยู่ในกลุ่มที่มี RT อย่างรอบด้าน) ที่ได้กระจายรายได้จากกิจการเหล่านี้ไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่มีเพียง 13 ประเทศเท่านั้นที่รัฐบาลได้เปิดเผยข้อมูลเงินโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และมีเพียง 10 ประเทศเท่านั้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เปิดเผยข้อมูลเงินโอนที่ได้รับจากรัฐบาล ประเทศกานา อินโดนีเซีย เปรู และไนจีเรีย เป็นตัวอย่างประเทศที่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ทำงานเชิงรุกในด้านนี้ ประเทศที่อยู่ในกลุ่มที่มี RT อยู่น้อยมักไม่เปิดเผยข้อมูลการแบ่งส่วน รายได้ระหว่างรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ประเทศส่วนใหญ่ในแต่ละกลุ่มมีกรอบทางกฎหมายกำหนดไว้อย่างชัดเจน ประเทศในกลุ่มที่มี RT อยู่น้อยมักมีกฎระเบียบข้อบังคับที่ชัดเจนแต่ไม่ได้เปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับสัญญาและรายได้ที่รัฐได้รับ กรอบทางกฎหมายและการกำกับดูแลโดยเฉพาะในการออกใบอนุญาตหรือการให้สิทธิสัมปทานมีความหลากหลายแตกต่างกันออกไปในแต่ละประเทศ ประเทศในกลุ่มที่มี RT อย่างรอบด้านอันได้แก่ บราซิล โคลัมเบีย และนอร์เวย์ นับว่าเป็นตัวอย่างที่ดีในการแบ่งแยกบทบาทและอำนาจหน้าที่ออกจากกันอย่างชัดเจน โดยให้กระทรวงการคลังดูแลนโยบายการคลังและจัดเก็บภาษี จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลอิสระเพื่อทำหน้าที่ดูแลการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ออกใบอนุญาตและให้สิทธิสัมปทานและ ยังมีส่วนในการกำหนดนโยบายในกิจการปิโตรเลียมและเหมืองแร่ ให้รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ดำเนินกิจการ อย่างไรก็ตามหากประเทศใดมีขีดความสามารถทางสถาบันอยู่น้อย การออกกฎหมายเพื่อแบ่งแยกบทบาทและอำนาจหน้าที่เหล่านี้แต่เพียงอย่างเดียว ไม่สามารถรับประกันได้ว่าประเทศนั้น ๆ จะได้รับ RWI ในคะแนนที่ดี ดังตัวอย่างเช่น ประเทศกานา เป็นต้น

หากพิจารณาเฉพาะผลการศึกษา RWI ในกลุ่มประเทศเอเชีย-แปซิฟิก ซึ่งประกอบด้วยประเทศปาปัวนิวกินี จีน (ผู้ผลิตน้ำมันรายใหญ่อันดับ 5 ของโลก) ติมอร์-เลสเต (ร้อยละ 90 ของรายได้รัฐบาล และร้อยละ 70 ของ GDP มาจากน้ำมัน) มาเลเซีย (ร้อยละ 44 ของรายได้รัฐบาล มาจากการส่งออกน้ำมัน) และอินโดนีเซีย (ร้อยละ 30 ของรายได้รัฐบาลมาจากการส่งออกน้ำมัน) พบว่าติมอร์-เลสเตเป็นประเทศเดียวที่อยู่ในกลุ่มที่มี RT อย่างรอบด้าน โดยได้เปิดเผยข้อมูลในสัญญาสู่สาธารณะอย่างครบถ้วน ในขณะที่ประเทศอื่นอยู่ในกลุ่มที่มี RT บางส่วน ประเทศในกลุ่มนี้ขาดความโปร่งใสเชิงสถาบันกล่าวคือ รัฐสภาไม่มีอำนาจในการตรวจสอบหรืออนุมัติสัญญาใด ๆ ที่ทำขึ้น และขาดการเปิดเผยข้อมูลทางรายได้ที่รัฐได้รับ รัฐวิสาหกิจในกลุ่มประเทศนี้จะเปิดเผยข้อมูลทางการเงินก็ต่อเมื่อได้ถูกแปรรูป (อย่างน้อยบางส่วน) เข้าสู่ตลาดหลักทรัพย์แล้ว (ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจ) มีเพียงประเทศติมอร์-เลสเต และมาเลเซียที่มีการจัดตั้งกองทุนนำรายได้จากน้ำมันบางส่วนมาลงทุน ประเทศอินโดนีเซียเป็นประเทศเดียวในกลุ่มประเทศเอเชีย-แปซิฟิกที่เปิดเผยข้อมูลการโอนรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่ประเทศมาเลเซียและ ปาปัวนิวกินีเปิดเผยรายงานผลกระทบทางด้านสิ่งแวดล้อมและสังคม

ถึงแม้ว่าประเทศไทยจะไม่ได้ถูกคัดเลือกให้เข้าไปอยู่ในกลุ่มตัวอย่าง ในการศึกษา RWI (เนื่องจากคณะผู้วิจัย คัดเลือกเฉพาะประเทศที่มีเศรษฐกิจที่ต้อง พึ่งพาอุตสาหกรรมน้ำมัน ก๊าซธรรมชาติ และแร่เศรษฐกิจ และ/หรือประเทศที่เป็น ผู้ผลิตรายใหญ่ของโลกเท่านั้น) แต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่าอุตสาหกรรมเหล่านี้ มีความสำคัญต่อประเทศไทยด้วย มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับทรัพยากรของชาติโดยตรง การเรียนรู้จากประสบการณ์ของต่างประเทศ และการศึกษาจากดัชนีชี้วัดของ RWI จึงสามารถเป็นเครื่องชี้นำ ที่สำคัญในการเสริมสร้าง Revenue Transparency ในกิจการน้ำมันก๊าซ และเหมืองแร่ของไทยให้เข้มแข็งต่อไป

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 1 พฤศจิกายน 2553