สิ่งที่กำลังจะนำเสนอมิได้ได้เกี่ยวข้องกับการประเมิน "พรรคฝ่ายค้าน" และ "ฝ่ายพันธมิตร" แต่อย่างใด

หากแต่เป็นเรื่องของการนำเสนอภาพรวมของการเมืองฝ่ายค้าน (oppositional politics) ในระบอบประชาธิปไตย

ว่ากันว่า การสนทนาในทางการเมืองและทางรัฐศาสตร์ที่ผ่านมานั้น มิค่อยได้ให้ความสนใจกับบทบาทของการเมืองฝ่ายค้าน (ในภาพรวม ทั้งในและนอกสภา) กับประชาธิปไตยสักเท่าไหร่

ด้วยว่าเรามักสนใจเรื่องประชาธิปไตยจากมุมมองของรัฐบาล จากมุมมองของฝ่ายโค่นล้มรัฐบาล และจากมุมมองของระบบการเมือง มากกว่าจะสนใจประชาธิปไตยจากมุมมองของฝ่ายค้านสักเท่าไหร่ โดยเฉพาะในประเด็นบทบาทหน้าที่ การดำรงอยู่ และพัฒนาการของ "พรรคฝ่ายค้านและกลุ่มคัดค้าน" ที่ไม่ใช่เรื่องเดียวกับการใช้กำลังและความรุนแรงในการโค่นล้มรัฐบาล (1)

ในกรณีของพรรคฝ่ายค้านในสภาผู้แทน เราแทบจะไม่เห็นตัวตนของฝ่ายค้านในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันสักเท่าไหร่ เว้นแต่พูดถึงการแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร (2) และพูดถึงบทบาทของสมาชิกสภาในการตรวจสอบรัฐบาล โดยเหมาว่าสมาชิกสภาฯนั้นมีอิสระในการความคิดความเห็นของตน (3) แต่มิได้พูดถึงตัวตนของฝ่ายค้านในสภา

หรือจะพูดได้ว่าฝ่ายค้านในสภานั้นไม่มีตัวตนที่ชัดเจนยกเว้นตัวผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฏร

ทั้งที่ในความเป็นจริง สมาชิกสภานั้นยังสังกัดพรรคการเมืองอยู่ด้วย และผู้นำฝ่ายค้านก็เป็นหัวหน้าพรรคที่มีเสียงข้างน้อยที่มีเสียงเกิน 100 เสียงขึ้นไป

จินตนาการทางการเมืองของการเมืองระบอบรัฐสภาที่ต้องการให้ตัวแทนนั้นร่วมกันกำหนดนโยบาย และทำหน้าที่ตรวจสอบและคัดค้านด้วยนั้นจึงไม่ได้มีระบุไว้อย่างชัดเจน ในขณะที่แต่ละพรรคนั้นก็กำหนดตัว "วิป" ที่ควบคุมการโหวตในสภาให้เป็นไปตามวินัยของพรรค

ในขณะที่อีกด้านหนึ่ง บทบาทการตรวจสอบรัฐบาลที่ชัดเจนนั้นกลับตกเป็นเรื่องขององค์กรอิสระ และวุฒิสมาชิกไปเสียเยอะ

ที่หยิบยกมาพูดถึงนี้ ในแง่ของ "ไวยากรณ์" ของการเขียนรัฐธรรมนูญนั้นคงไม่แปลก เพราะกี่ฉบับก็เขียนเช่นนี้ แต่ในความเป็นจริงทางการเมือง เมื่อสมาชิกสถานั้นสังกัดพรรคการเมือง ไวยากรณ์ทางกฏหมายที่ถูกกำกับโดยอุดมคติทางการเมืองแบบหนึ่งมันก็แยกออกไปจากความเป็นจริงอย่างเห็นได้ชัด

ผมคิดว่าการพูดเรื่องของพรรคฝ่ายค้าน และการเมืองฝ่ายค้านที่ชัดเจนมากขึ้นทั้งในสังคมและในกฏหมายนั้น มีความจำเป็นอย่างมากในการพัฒนาประชาธิปไตยในสังคมของเราในปัจจุบัน เพราะความคิดอุดมคติของบทบาทการเมืองของตัวแทนประชาชนในระบอบรัฐสภา

ลักษณะพิเศษของการเมืองฝ่ายค้านในกรอบการเมืองที่เป็นทางการของประเทศจึงมีความคลุมเครืออยู่ไม่น้อย ซึ่งส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะว่าถ้ามีการระบุถึงบทบาทของการเป็นฝ่ายค้านที่ชัดเจนลงไปในรัฐธรรมนูญ ก็อาจจะทำให้เกิด "ความแตกแยก" ในบ้านเมืองก็ได้ เพราะจะทำให้การเมืองนั้นถูกกำกับโดยจินตนาการในแบบการเมืองแบ่งฝ่าย

แต่ถ้าเราไม่หยิบยกมา "พูดถึง" เรื่องนี้ให้ชัดเจน เราก็อาจจะเจอวิธีการอ้างอิงของรัฐบาลในระบอบรัฐสภาที่ชอบอ้างเรื่องของความเป็นรัฐบาลแห่งชาติ ความสมานฉันท์ และความสามัคคีในความหมายที่กดทับกักขังความแตกต่างและความขัดแย้งที่มีเอาไว้ ซึ่งมิใช่ความสามัคคีและความสมานฉันท์ที่ยั่งยืน

ทั้งที่นักวิชาการบางสายเห็นว่าการมีฝ่ายค้านในการเมืองประชาธิปไตยต่างหากที่แสดงออกถึงความก้าวหน้าของการเมืองแบบประชาธิปไตย (4)

นักวิชาการที่ศึกษาประชาธิปไตยในโลกตะวันตกเขาเห็นว่า พรรคฝ่ายค้านมีบทบาทในการตรวจสอบและถ่วงดุลย์รัฐบาล บริหารจัดการลดความขัดแย้งในสังคม รวบรวมผลประโยชน์ของสังคมและความต้องการต่างๆเพื่อนำมาเป็นทางเลือกในเชิงนโยบาย รวมไปถึงการเข้าร่วมการสนทนาที่เกี่ยวพันกับเรื่องประชาธิปไตย และเรื่องของการแสวงหาอำนาจด้วยวิธีสันติ (5)

ทั้งนี้พรรคฝ่ายค้านในระบอบประชาธิปไตยนั้นอาจมีอยู่ด้วยกันหลายลักษณะ ในแบบแรกคือฝ่ายค้านที่เป็นตัวแทนของกลุ่มผลประโยชน์ (interest-oriented) ในแบบที่สองคือพรรคฝ่ายค้านที่เป็นตัวแทนของอุดมการณ์ (doctrinal or ideological) และในแบบที่สามคือพรรคฝ่ายค้านที่เน้นการปรับแนวทางการต่อสู้และทางเลือกนโยบายไปตามสถานการณ์ (pragmatic) (6)

อย่างไรก็ตาม การกล่าวถึงบทบาทหน้าที่ของฝ่ายค้านนั้นก็มิได้เป็นหลักประการว่าประชาชนจะเลือกพรรคฝ่ายค้านเป็น "ตัวแทน" ของพวกเขา ด้วยว่าประชาชนเองนั้นอาจจะมีความเข้าใจถึงคุณค่าของการมีพรรคฝ่ายค้านในระบอบประชาธิปไตย (ทั้งในและนอกสภา) แต่ทั้งนี้พวกเขาอาจไม่ได้คิดว่าเขาจะต้องเป็น "ผู้เลือก" ฝ่ายค้านด้วยตัวเอง อาทิ เขาอาจเห็นว่าถ้าเขาไม่เลือกคนอื่นก็คงจะมีบ้างที่เลือกพรรคฝ่ายค้าน หรือเขตอื่นๆคงจะเลือกพรรคฝ่ายค้านเข้ามาบ้าง (7)

ดังนั้นอาจมีความเป็นไปได้ว่า ในการพูดถึงการปฏิรูปการเมืองในครั้งต่อไปนี้ อาจจะต้องมีการพูดถึง "การเมืองฝ่ายค้าน" ให้เป็นรูปเป็นร่างที่ชัดเจนขึ้น ทั้งในกรณีบทบาทของฝ่ายค้านเองในรัฐสภา และในการเชื่อมโยงพลังการตรวจสอบนอกสภากับการค้านและการตรวจสอบในสภา

ตัวอย่างในการคิดเรื่องของการค้าน การตรวจสอบ และการเป็นทางเลือกในเชิงนโยบายนั้น นั้นอาจต้องคิดกันในสองระดับ ในระดับแรกคือการทำงานของพรรคฝ่ายค้านในรัฐสภากับฝ่ายรัฐบาล และในระดับที่สองคือการเชื่อมโยงระหว่างระบอบรัฐสภาที่เป็นทางการกับประชาชนนอกรัฐสภา

จะว่าไปแล้ว รัฐธรรมนูญของเรานั้นมีความก้าวหน้าในเรื่องเหล่านี้อยู่มาก ทั้งในส่วนการให้หลักประกันเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย และการมีสิทธิในการรวมตัวกันเพื่อริเริ่มกระบวนการทางกฏหมาย

แต่กระนั้นก็ตามรัฐธรรมนูญอาจจะไม่ได้ทำให้ส่วนต่างๆของการคัดค้าน ตรวจสอบ และนำเสนอทางเลือกเชิงนโยบายทำงานประสานสอดคล้องกันได้ ทั้งในและนอกสภา

ในด้านหนึ่ง เราพบกับการทำงานแบบแยกส่วนกันของพลังค้าน ตรวจสอบ และทางเลือกนโยบาย ไปตามองค์กรและสถาบันในรัฐธรรมนูญ

ในอีกด้านหนึ่ง เราเริ่มพบกับการรวมตัวกันตามธรรมชาติของความอึดอัดในสังคม ที่ต้องการเรียกร้อง คัดค้าน ตรวจสอบ และนำเสนอนโยบายให้กับบ้านเมือง แต่ไม่สามารถทำงานประสานกับกลไกในรัฐสภาและองค์กรอิสระได้

นั่นหมายความว่าเรายังไม่สามารถพูดถึงการพัฒนาที่เชื่อมโยงกันระหว่างการเมืองในระดับบุคคลที่มีเสรีภาพในการเสนอความเห็น และคัดค้านและต่อต้าน เข้ากับการรวมกลุ่มทางการเมืองนอกสภา และการประสานเชื่อมโยงกับการเมืองในสภา

การทำงานประสานสอดคล้องกันนั้นมีจุดมุ่งหมายเพื่อทำการคัดค้านรัฐบาล ดังที่ได้เสนอมาในตอนต้น ซึ่งอาจไม่ใช่เรื่องของการต่อต้านและโค่นล้มรัฐบาล

ที่พูดมาทั้งหมดนี้มิได้ต้องการเสนอว่าจะต้องมีสถาบันเดียวที่ถูกผลิตคิดค้นขึ้นมาทำหน้าที่เป็นฝ่ายค้านอย่างครบวงจร (หรือเป็นอภิมหารัฐบาล) แต่สิ่งที่พูดมาทั้งหมดนี้น่าจะพอเป็นโจทย์ที่ต้องร่วมกันคิดในห้วงจังหวะนี้ครับ ว่าระบบการค้าน ตรวจสอบ และนำเสนอทางเลือกนโยบายนั้นจะเกิดขึ้นได้อย่างไร

เฮ้อ ... เป็น "ฝ่ายค้าน" นี่ยากกว่าเป็น "ฝ่ายรัฐบาล" และ "ฝ่ายต่อต้านรัฐบาล" เสียอีก.

-----------------------------------------------------

เชิงอรรถ:

1. บทความชิ้นนี้เป็นงานที่ไม่ค่อนข้างจะ "อินเทรนด์" สักเท่าไหร่ เพราะกลับไปสำรวจงานทางรัฐศาสตร์กระแสหลักเมื่อหลายสิบปีก่อน แต่ผมว่าอ่านงานและเขียนงานแบบนี้ก็ทำให้นึกถึงบรรยากาศการเรียนและครูบาอาจารย์ของผมสมัยก่อนที่คณะรัฐศาสตร์ข้างวัดหัวลำโพงเหมือนกัน แนวคิดหลักในงานชิ้นนี้มาจาก Robert A. Dahl. ed. 1966. Political Oppositions in Western Democracies. New Heaven: Yale University Press.

Dahl (1966) เสนอว่าการเมืองที่สิทธิเลือกตั้งเป็นสิทธิทั่วไปของประชาชนทุกหมู่เหล่า (universal suffrage) และมีพรรคการเมืองขนาดใหญ่ของประชาชน (mass parties) ในหมู่ประเทศสมาชิกของสหประชาชาติ 113 ประเทศนั้นมีเพียง 30 ประเทศเท่านั้นที่มีคุณลักษณะสองประการข้างต้น ซึ่ง Dahl เห็นว่าการเมืองฝ่ายค้านแบบสันติ (peaceful opposition) และอิงกฏหมาย (legal opposition parties) นั้นเป็นปรากฏการณ์และสถาบันทางการเมืองสมัยใหม่ที่เพิ่งปรากฏตัวขึ้นมาไม่นาน และมีอยู่ในบางสังคมเท่านั้น

ที่อธิบายเช่นนี้ มิได้หมายความอื่นใด นอกเหนือไปจากว่าสถาบันทางการเมืองต่างๆนั้นอาศัยเวลาในการพัฒนา และต้องอาศัยความเข้าใจ

สถาบันทางการเมืองจึงไม่ได้เกิดขึ้นโดยธรรมชาติ หรือจากระบบทุนนิยม และจากระบบวัฒนธรรมโดยอัตโนมัติ ดังนั้นเราต้องทำความเข้าใจอย่างเอาจริงเอาจัง

2. มาตรา ๑๒๐ ภายหลังที่คณะรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินแล้ว พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎรที่สมาชิกในสังกัดของพรรคตนมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีและมีจำนวนมากที่สุดในบรรดาพรรคการเมืองที่สมาชิกในสังกัดมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี แต่ไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรในขณะแต่งตั้งเป็นผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร

ในกรณีที่ไม่มีพรรคการเมืองใดในสภาผู้แทนราษฎรมีลักษณะที่กำหนดไว้ตามวรรคหนึ่ง ให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้เป็นหัวหน้าพรรคการเมืองซึ่งได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในพรรคการเมืองที่สมาชิกในสังกัดของพรรคนั้นมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีเป็นผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีที่มีเสียงสนับสนุนเท่ากัน ให้ใช้วิธีจับสลาก

ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร

ดูที่ http://www.parliament.go.th/con40/sec-62.htm

3. ดูหมวดที่ 6 รัฐสภา ได้ที่ http://www.parliament.go.th/con40/sec-61.htm

มาตราที่น่าสนใจคือ มาตรา 156 ในหมวด 6 รัฐสภา ส่วนที่ 5 บทบัญญัติที่ใช้กับสภาทั้งสอง ความว่า การลงมติวินิจฉัยข้อปรึกษาให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นประมาณ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้ สมาชิกคนหนึ่งย่อมมีเสียงหนึ่งในการออกเสียงลงคะแนน ถ้ามีคะแนนเสียงเท่ากัน ให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มขึ้นอีกเสียงหนึ่งเป็นเสียงชี้ขาด ประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา ต้องจัดให้มีการบันทึกการออกเสียงลงคะแนนของสมาชิกแต่ละคน และเปิดเผยบันทึกดังกล่าวไว้ในที่ที่ประชาชนอาจเข้าไปตรวจสอบได้ เว้นแต่กรณีการออกเสียงลงคะแนนเป็นการลับ การออกเสียงลงคะแนนเลือกหรือให้ความเห็นชอบให้บุคคลดำรงตำแหน่งใดให้กระทำเป็นการลับ เว้นแต่ที่มีบัญญัติไว้เป็นอย่างอื่นในรัฐธรรมนูญนี้ และสมาชิกย่อมมีอิสระและไม่ถูกผูกพันโดยมติของพรรคการเมืองหรืออาณัติอื่นใด

ดูที่ http://www.parliament.go.th/con40/sec-65.htm

4. ดู Dahl 1966 และ Ludger Helms. 2004. Five Ways of Institutionalizing Political Opposition: Lessons from the Advanced Democracies. Government and Opposition. Vol.39 No.1: 22-54.

5. Hussin Mutalib. 2004. Parties and Politics: A Study of Opposition Parties and the PAP in Singapore. Second Edition. Singapore: Marshall Cavendish Academic. (ในส่วน Opposition Parties in Democracies: Types and Functions หน้า 4-7)

6. 6. Dell G. Hitchner and Carol Levine. eds. 1967. Comparative Government and Politics. New York: Harper & Row. อ้างใน Mutalib (2004).

7. กรณีของสิงคโปร์นั้นเห็นได้อย่างชัดเจน แต่ทั้งนี้การอธิบายเรื่องของการดำรงอยู่ของฝ่ายค้านนั้นไม่สามารถอธิบายได้จากเพียงเรื่องของพฤติกรรมและวัฒนธรรมทางการเมืองเท่านั้น (อาทิ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งตัดสินใจ หรือ มีวัฒนธรรมบางประการที่กำหนดการตัดสินใจ) แต่ต้องรวมถึงกาพิจารณาถึงเทคนิคการสร้างความได้เปรียบของพรรครัฐบาลที่มีลักษณะครอบงำพื้นที่ทางการเมืองด้วย อาทิ การกำหนดเขตเลือกตั้ง ระบบการสนับสนุนทางการเงินแก่พรรคการเมือง

ดูที่ Mutalib (2004) และ Diane K. Mauzy and R.S. Milne. 2002. Singapore Politics under the People's Action Party. London: Routledge. (โดยเฉพาะ บทที่ 11 Elections, Electoral Innovations, and the Opposition)

หมายเหตุ: ปรับปรุงจากบทความที่ตีพิมพ์ครั้งแรกใน หนังสือพิมพ์คมชัดลึก วันพุธที่ 8 มีนาคม 2549 หน้า 4