3. การแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่ง

รัฐธรรมนูญมาตรา 13 กำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งข้ารัฐการพลเรือนและข้ารัฐการทหาร และมีบางตำแหน่งที่แต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี การแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งจึงเป็นอำนาจโดยแท้ของฝ่ายบริหาร อย่างไรก็ตามมีปัญหาว่าตำแหน่งบางตำแหน่งมีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมตรวจสอบฝ่ายบริหาร หากให้ฝ่ายบริหารแต่งตั้งได้เองก็อาจเสียความอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ในทางกลับกันจะให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายตุลาการมีอำนาจแต่งตั้งแทนเสียเอง ก็มีปัญหาอีกเช่นกัน เพราะตำแหน่งเหล่านี้ล้วนแล้วแต่อยู่ในปีกของฝ่ายบริหาร คณะกรรมการบัลลาดูร์ได้เสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อหาจุดสมดุลของปัญหาดังกล่าว

ในส่วนของอำนาจของประธานาธิบดีในการแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งต่างๆ เพื่อตีกรอบอำนาจของประธานาธิบดีในส่วนนี้ คณะกรรมการเห็นควรแบ่งตำแหน่งเป็นสองกลุ่ม กลุ่มแรก ตำแหน่งอันเป็นกลไกของรัฐบาลโดยแท้ เช่น ข้ารัฐการพลเรือนประจำกระทรวงต่างๆ และข้ารัฐการทหาร การแต่งตั้งบุคคลมาดำรงตำแหน่งเหล่านี้ยังคงต้องสงวนให้เป็นอำนาจโดยแท้ของประธานาธิบดีและคณะรัฐมนตรีเหมือนเดิมในฐานะฝ่ายบริหาร

กลุ่มสอง ตำแหน่งในคณะกรรมการหรือองค์กรอิสระ คณะกรรมการเห็นว่าเพื่อลดอำนาจของประธานาธิบดี และเพิ่มบทบาทให้แก่รัฐสภา สมควรให้การแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งในคณะกรรมการหรือองค์กรอิสระ ต้องผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาด้วย

คณะกรรมการเสนอให้รัฐสภาจัดตั้งคณะกรรมาธิการถาวรประจำรัฐสภาขึ้นมาชุดหนึ่ง ประกอบไปด้วย ส.ส. และ ส.ว. โดยคำนวณตามสัดส่วนจำนวนที่นั่งในสภาของแต่ละกลุ่มการเมือง คณะกรรมาธิการชุดนี้มีหน้าที่พิจารณาคุณสมบัติและความเหมาะสมของบุคคลที่รัฐบาลเสนอให้ประธานาธิบดีแต่งตั้ง การพิจารณาดังกล่าวต้องกระทำโดยเปิดเผย และเปิดโอกาสให้บุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อได้อภิปราย จากนั้นคณะกรรมาธิการจะจัดทำความเห็นด้วยมติเสียงข้างมากเสนอให้ประธานาธิบดีต่อไป

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมืองครั้งล่าสุด ได้นำข้อเสนอของคณะกรรมการบัลลาดูร์มาพิจารณาประกอบ ในท้ายที่สุดรัฐสภาได้ลงมติเพิ่มเติมในรัฐธรรมนูญ มาตรา 13 วรรคท้าย กำหนดให้มีรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญระบุตำแหน่งที่มีความสำคัญต่อการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ หรือเศรษฐกิจและสังคมของชาติ ประธานาธิบดีจะแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งเหล่านี้ได้ก็ต่อเมื่อคณะกรรมาธิการถาวรประจำของแต่ละสภาได้ทำความเห็นเกี่ยวกับบุคคลที่จะได้รับการแต่งตั้งเสียก่อน ในกรณีที่แต่ละคณะกรรมาธิการแต่ละสภามีมติไม่เห็นด้วย 3 ใน 5 ของจำนวนกรรมาธิการของทั้งสองสภารวมกัน ประธานาธิบดีจะแต่งตั้งบุคคลดังกล่าวไปดำรงตำแหน่งไม่ได้

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในกรณีนี้ จึงเป็นไปเพื่อลดอำนาจของประธานาธิบดีในการแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งบางตำแหน่ง จากเดิมที่เป็นอำนาจโดยแท้ของฝ่ายบริหาร มาเป็นให้รัฐสภาได้เข้ามามีบทบาทถ่วงดุล ผ่านทางคณะกรรมาธิการถาวรของแต่ละสภา

4. อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีในวิกฤตการณ์ของชาติตามมาตรา 16

ระหว่างสงครามโลกครั้งที่สอง ในเดือนมิถุนายน 1940 ฝรั่งเศสประกาศยอมแพ้เยอรมนี และอนุญาตให้กองทัพนาซีเข้ามายึดครองแผ่นดินฝรั่งเศสได้ จากเหตุการณ์ในครั้งนั้น นายพลชาร์ลส์ เดอโกลล์ เห็นว่า ส่วนหนึ่งเป็นเพราะความอ่อนแอและไร้เสถียรภาพของรัฐบาล ในยามวิกฤต รัฐบาลกลับปราศจากอำนาจที่เด็ดขาดและเข้มแข็งเพียงพอที่จะรักษาเอกราชของประเทศได้ ด้วยเหตุนี้ เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่และประกาศเริ่มต้นสาธารณรัฐที่ 5 นายพลเดอโกลล์ในฐานะผู้นำการปฏิรูปการเมือง จึงเสนอให้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจพิเศษของผู้นำประเทศในกรณีที่เกิดวิกฤตการณ์ร้ายแรง และในท้ายที่สุดก็กลายเป็นเขาเองที่เป็นประธานาธิบดีเพียงคนเดียวที่นำบทบัญญัตินี้มาใช้

รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐที่ 5 มาตรา 16 กำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจพิเศษในวิกฤตการณ์พิเศษ โดยมีเงื่อนไขการใช้อำนาจซึ่งแบ่งได้ 2 ประเภทใหญ่ๆ คือ เงื่อนไขทางเนื้อหา และเงื่อนไขทางรูปแบบ

ในส่วนเงื่อนไขทางเนื้อหา ข้อหนึ่ง ต้องเกิดสถานการณ์ที่สถาบันแห่งสาธารณรัฐ เอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งอาณาเขตของสาธารณรัฐ หรือการบังคับการตามพันธกรณีระหว่างประเทศ ถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและทันทีทันใด ข้อสอง สถานการณ์ตามข้อหนึ่งนั้นเป็นเหตุให้การดำเนินการตามปกติขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องหยุดชะงักลง และข้อสาม มาตรการที่ประธานาธิบดีใช้จะต้องดำเนินไปในระยะเวลาจำกัดที่สุด และเป็นไปเฉพาะเท่าที่มีความจำเป็นเพื่อให้การดำเนินการขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเป็นไปตามปกติ

ในส่วนเงื่อนไขทางรูปแบบ ข้อหนึ่ง ประธานาธิบดีต้องปรึกษาหารืออย่างเป็นทางการต่อนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา และคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ก่อนการประกาศใช้อำนาจ เงื่อนไขข้อนี้มีข้อสังเกตว่า ความเห็นของนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา และคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ไม่ได้มีผลผูกมัดประธานาธิบดี ข้อสอง ประธานาธิบดีจะต้องแถลงการณ์การใช้มาตรการดังกล่าวให้ประชาชนทราบ

เมื่อประธานาธิบดีตัดสินใจประกาศใช้อำนาจตามมาตรา 16 ดังกล่าวแล้ว ผลก็คืออำนาจทุกประการรวมศูนย์อยู่ที่ตัวประธานาธิบดี ประธานาธิบดีมีอำนาจกระทำการใดๆ ก็ได้เพื่อแก้วิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้น อีกนัยหนึ่งคือ เป็น "เผด็จการชั่วคราว" นั่นเอง อย่างไรก็ตามมีข้อยกเว้นอยู่สองประการที่ประธานาธิบดีไม่อาจทำได้ หนึ่ง ประธานาธิบดีไม่อาจยุบสภาได้ นั่นก็หมายความว่า สภาผู้แทนราษฎรยังคงทำหน้าที่ได้ตามปกติทั้งการออกกฎหมายและการควบคุมฝ่ายบริหาร แต่สภาไม่อาจควบคุมมาตรการที่เป็นผลจากการใช้อำนาจตามมาตรา 16 สอง ประธานาธิบดีไม่อาจอ้างมาตรา 16 เพื่อใช้แก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะมาตรา 16 อนุญาตให้ประธานาธิบดีออกมาตรการใดๆ ก็ได้เพื่อแก้ไขให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญกลับมาดำเนินการตามปกติ ซึ่งเราตีความได้โดยปริยายว่าต้องแก้ไของค์กรตามรัฐธรรมนูญและอำนาจในระดับรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้อยู่ในรัฐธรรมนูญในขณะนั้นเท่านั้น จะไปแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ได้

จนถึงปัจจุบัน ฝรั่งเศสมีการใช้อำนาจตามมาตรา 16 เพียงครั้งเดียวในสมัยประธานาธิบดีชาร์ลส์ เดอโกลล์ เมื่อปี 1961 ต่อกรณีวิกฤตแอลจีเรีย ซึ่งในขณะนั้นยังเป็นส่วนหนึ่งของฝรั่งเศส การใช้มาตรา 16 ในครั้งนั้น เดอโกลล์ได้ออกมาตรการที่ขัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นจำนวนมาก ดังจะเห็นได้จากการออกคำสั่งจัดตั้งศาลพิเศษในแอลจีเรีย ซึ่งโดยหลักแล้วการจัดตั้งศาลต้องทำโดยกฎหมายระดับรัฐบัญญัติ และการจัดตั้งศาลเพื่อกรณีใดกรณีหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจงย่อมไม่อาจทำได้ นอกจากจะออกมาตรการที่กระทบสิทธิและเสรีภาพเป็นจำนวนมาก การใช้อำนาจตามมาตรา 16 ในกรณีแอลจีเรียยังกินเวลายาวนานถึง 5 เดือนอีกด้วย

แม้บทบัญญัติในมาตรา 16 จะมีไว้เพื่อป้องกันวิกฤตการณ์ร้ายแรงที่อาจเกิดโดยไม่คาดหมาย แต่หลังจากผ่านการใช้ในกรณีแอลจีเรีย ก็มีเสียงวิจารณ์อยู่มากต่อประเด็นที่อำนาจรวมศูนย์อยู่ที่ประธานาธิบดีมากจนเกินไป ถึงขนาดไม่มีองค์กรใดตรวจสอบถ่วงดุล เช่นนี้ย่อมสุ่มเสี่ยงที่ประธานาธิบดีจะประกาศใช้อำนาจตามมาตรา 16 ได้ตามอำเภอใจ จริงอยู่แม้รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานาธิบดีต้องหารือกับองค์กรอื่นๆ อยู่ แต่ความเห็นขององค์กรอื่นก็ไม่มีผลผูกมัดประธานาธิบดี นอกจากนี้ระยะเวลาการใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา 16 ก็ไม่มีกำหนดไว้ จึงเป็นไปได้ว่าประธานาธิบดีอาจไม่ยกเลิกการประกาศใช้อำนาจพิเศษ ดังที่ประธานาธิบดีเดอโกลล์ได้รับการวิจารณ์จากการใช้มาตรา 16 ในกรณีแอลจีเรียยาวนานถึง 5 เดือน ทั้งๆ ที่วิกฤตการณ์เริ่มคลี่คลายลงแล้ว

ข้อวิจารณ์ดังกล่าวนำมาซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 16 เสียใหม่ โดยกำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเข้ามามีบทบาทตรวจสอบ ในฐานะเป็นองค์กรพิทักษ์รัฐธรรมนูญ กล่าวคือในกรณีมีการประกาศใช้อำนาจตามมาตรา 16 ไป 30 วัน ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 60 คนขึ้นไป หรือสมาชิกวุฒิสภา 60 คนขึ้นไป อาจร้องขอต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญให้พิจารณาว่า ณ เวลานั้น เงื่อนไขที่ว่าต้องเป็นสถานการณ์ที่สถาบันแห่งสาธารณรัฐ เอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งอาณาเขตของสาธารณรัฐ หรือการบังคับการตามพันธกรณีระหว่างประเทศ ถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและทันทีทันใด อันเป็นเหตุให้การดำเนินการตามปกติขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องหยุดชะงักลง ยังคงดำรงอยู่หรือไม่ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญต้องพิจารณาโดยเร่งด่วน

และในกรณีมีการประกาศใช้อำนาจตามมาตรา 16 เป็นเวลา 60 วันขึ้นไป คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีสิทธิหยิบยกขึ้นพิจารณาด้วยตนเอง โดยไม่ต้องมีผู้ใดร้องขอ เพื่อตรวจสอบว่า ณ เวลานั้นยังคงเป็นสถานการณ์ที่สถาบันแห่งสาธารณรัฐ เอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งอาณาเขตของสาธารณรัฐ หรือการบังคับการตามพันธกรณีระหว่างประเทศ ถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและทันทีทันใด อันเป็นเหตุให้การดำเนินการตามปกติขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องหยุดชะงักลง อยู่หรือไม่
 

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 1 มกราคม 2552