กรุงย่างกุ้ง ปลายเดือนพฤษภาคม 2551
ผมกับเพื่อนๆ กำลังนั่งคุยอย่างตั้งอกตั้งใจกับนักศึกษาหนุ่มสาวชาวพม่าสิบกว่าคนที่มาเรียนภาษาอังกฤษที่ American Center 1 ในกรุงย่างกุ้ง
หลังจากได้ทำความรู้จักถึงที่มาที่ไปของกันและกันได้สักพัก เราก็พูดคุยกันถึงสถานการณ์ในพม่า ทั้งเรื่องการชุมนุมประท้วงของประชาชนที่นำโดยพระสงฆ์ เรื่องพายุไซโคลนนาร์กิสที่เพิ่งนำภัยพิบัติมาสู่ประเทศ รวมถึงเรื่องรัฐบาลทหารของพม่า
ระหว่างการสนทนานั้น นักศึกษาหนุ่มชาวพม่าคนหนึ่งถามขึ้นมาว่า
“So… Do you think we can change Burma? If so, how?”
เจอคำถามข้อนี้เข้าไป ผมกับเพื่อนถึงกับอึ้งไปสักพัก ก่อนจะเลี่ยงการตอบคำถามนั้นด้วยการพูดให้กำลังใจพวกเขาแทน
ผมเองก็ไม่รู้ว่า เด็กหนุ่มพม่าคนนั้นมีคำตอบอยู่ในใจเขาเองหรือไม่ บางที เขาอาจจะไม่ได้ต้องการคำตอบใดๆ จากคนข้างนอกอย่างพวกเราหรอก
แต่สิ่งหนึ่งที่ผมสัมผัสได้ก็คือ เมื่อผมมองเข้าไปในแววตานักศึกษาหนุ่มพม่าคนนั้น ในมุมหนึ่ง มันดูเต็มไปด้วยความหวังและพลังอันแรงกล้าที่จะสร้างความเปลี่ยนแปลงให้เกิดกับประเทศบ้านเกิด
แต่ในอีกมุมหนึ่ง แววตาคู่เดียวกันนั้นก็ดูจะบ่งบอกถึงความอ่อนเปลี้ย เหนื่อยหนักใจ ซึ่งเกิดจากการต้องเผชิญหน้ากับความเป็นจริงที่ว่า การเปลี่ยนแปลงที่พวกเขาฝันถึง อาจเป็นได้แค่เพียงจินตนาการที่ไม่มีวันเป็นจริง
.........
กรุงเทพฯ ปลายเดือนพฤศจิกายน 2552
หนึ่งปีกว่าหลังจากการสนทนาในวันนั้น หลายสิ่งหลายอย่างในโลกได้เปลี่ยนแปลงไป
บารัค โอบามา ได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดี และได้รับรางวัลโนเบล... ประเทศไทยได้รัฐบาลใหม่ที่มีพรรคประชาธิปัตย์เป็นแกนนำ... วิกฤติเศรษฐกิจโลกทำให้สถาบันการเงินชั้นนำของโลกหลายแห่งต้องปิดตัวลง... จีนเป็นเจ้าเหรียญทองกีฬาโอลิมปิกที่ปักกิ่ง... เด็กชายหม่องได้พาสปอร์ตเหลืองไปแข่งร่อนเครื่องบินกระดาษที่ญี่ปุ่น... ฝรั่งเศสเข้ารอบฟุตบอลโลกจาก “หัตถ์พระเจ้า” ภาคสองของอองรี... ไทยลดระดับความสัมพันธ์ทางการทูตกับกัมพูชา...
ท่ามกลาง “ความเปลี่ยนแปลง” ต่างๆ ที่เกิดขึ้นในโลก พม่ากลับยังคงหยุดอยู่กับที่
นายพลตันฉ่วยและรัฐบาลทหารพม่ายังคงปกครองประเทศแบบเผด็จการ โดยนางอองซานซูจียังไม่มีวี่แววว่าจะได้รับอิสรภาพ ในขณะที่ความพยายามของประชาคมโลกในการ “เปลี่ยน” พม่าก็ยังห่างไกลจากคำว่าสำเร็จ เห็นได้จากการเดินทางเยือนพม่าของเลขาธิการสหประชาชาติครั้งล่าสุดที่ไม่ประสบความสำเร็จ รวมถึงการขยายเวลาการกักบริเวณนางซูจีต่อไปอีก จากข้อหาการให้ที่พักพิงแก่ชาวอเมริกันคนหนึ่งซึ่งว่ายน้ำข้ามทะเลสาบไปที่บ้านพักของนางซูจี
ในขณะที่ชนชั้นนำของพม่าสะสมความมั่งคั่งจากการขายทรัพยากรของประเทศ และมีอำนาจในการปกครองอย่างเบ็ดเสร็จ ประชาชนทั่วไปก็ต้องเผชิญหน้ากับความยากจน ทั้งในแง่รายได้ และโอกาส
ท่ามกลาง “ความคงอยู่” ของสภาพการเมืองที่ปิดกั้นและสภาพเศรษฐกิจที่ล้าหลังของพม่า ผมอดไม่ได้ที่จะคิดถึงคำถามของหนุ่มพม่าคนนั้น
“So… Do you think we can change Burma? If so, how?”
.........
ทำอย่างไรถึงจะเปลี่ยนพม่าได้?
คำถามนี้เป็นสิ่งที่ได้มีการถกเถียงกันมากพอสมควรในเวทีโลกในช่วงหลายปีที่ผ่านมา แต่ความสนใจของประชาคมโลกต่อพม่านั้น ดูไม่ค่อยจะต่อเนื่องเท่าใดนัก โดยมักจะมีการถกเถียงกันมากหลังเกิดเหตุการณ์สำคัญๆ ขึ้น แต่หลังจากนั้นก็จะค่อยๆ เงียบหายไป
พม่าเริ่มเป็นจุดสนใจของคนทั่วโลกหลังเกิดเหตุการณ์ วันที่ 8 เดือน 8 ปี 1988 ซึ่งประชาชนพม่าได้ลุกฮือขึ้นมาต่อต้านรัฐบาลทหารและเรียกร้องประชาธิปไตย จนเกิดเหตุการณ์นองเลือดเมื่อทหารเข้าสลายการชุมนุมอย่างไม่สนใจใยดีประชาชนผู้ประท้วง จนเป็นข่าวไปทั่วโลก
แต่ไม่นานหลังจากเหตุการณ์ในวันนั้น พม่าก็ดูเหมือนจะเลือนหายไปจากความสนใจของชาวโลกอยู่พักใหญ่
จนกระทั่งในเดือนกันยายน ค.ศ. 2006 พม่าก็กลายเป็นจุดสนใจของชาวโลกอีกครั้ง เมื่อประชาชนและพระสงฆ์พม่าทำการชุมนุมประท้วงครั้งใหญ่ จนเกิดการปราบการชุมนุมอย่างนองเลือดขึ้นอีก ตามมาด้วยผลพวงอันเกิดจากไซโคลนนาร์กิส และความไม่สนใจใยดีในความเดือนร้อนของประชาชนของรัฐบาลทหารพม่า ซึ่งก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางในประชาคมโลก
เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมาเหล่านี้ ทำให้พม่าได้รับความสนใจจากนานาชาติมากขึ้นอีกครั้ง และเกิดการถกเถียงกันถึงนโยบายต่างประเทศของนานาชาติต่อพม่า ว่าควรจะยังเน้นการคว่ำบาตร (isolation) และการลงโทษทางเศรษฐกิจ (sanctions) หรือว่าควรเน้นการพูดคุยเจรจากับรัฐบาลพม่า (engagement) ซึ่งสหรัฐอเมริกาเอง ก็เพิ่งจะเริ่มส่งสัญญาณการปรับเปลี่ยนนโยบายต่อพม่า จากที่เคยใช้แต่การคว่ำบาตร หันมาใช้ทั้ง engagement ควบคู่ไปกับการคว่ำบาตร ส่วนอาเซียนก็ยังเน้นการมี constructive engagement ต่อไป
อย่างไรก็ตาม เราไม่อาจปฏิเสธความเป็นจริงได้ว่า นโยบายทั้งสองแบบไม่ประสบผลสำเร็จเสียเลยในการเปลี่ยนแปลงพม่า ซึ่งความล้มเหลวนี้น่าจะเตือนให้รัฐบาลสหรัฐฯ รัฐบาลไทย สหประชาชาติ และประชาคมโลก ต้องพิจารณามองปัญหาพม่าเสียใหม่ และตีโจทย์ให้แตกว่า แท้จริงแล้ว รากของปัญหาอยู่ตรงไหน และนโยบายที่เหมาะสม และสามารถปฏิบัติได้บนพื้นฐานของสถานการณ์ความเป็นจริงควรจะเป็นเช่นไร เพราะหากประชาคมโลกยังยึดติดอยู่ในกรอบความคิดเดิมๆ มองปัญหาพม่าเหมือนที่เคย ก็คงยากที่จะคิดหานโยบายที่ใช้ได้ผลสำเร็จมากกว่าเดิม
ที่ผ่านมา ผมมองว่าการถกเถียงเรื่องนโยบายการเปลี่ยนแปลงพม่าของภาคส่วนต่างๆ ในประชาคมโลก ยังคงขาดความละเอียดลึกซึ้ง และขาดความเข้าใจอย่างถ่องแท้ในบริบททางสังคม ประวัติศาสตร์ เศรษฐกิจ การเมืองของพม่า จนทำให้นโยบายทั้งที่เน้น isolation และ engagement เป็นนโยบายที่ไม่ตั้งอยู่บนพื้นฐานความเป็นจริง และยังคงใช้ไม่ได้ผลทั้งคู่
ผมคงไม่กล้าพอที่จะได้บอกได้ว่า ผมรู้แนวนโยบายที่จะสามารถเปลี่ยนพม่าได้อย่างแน่นอน แต่ผมอยากตั้งข้อสังเกตและให้ข้อเสนอแนะ 2-3 ประเด็น ซึ่งน่าจะเป็นประโยชน์ในการทำความเข้าใจประเทศพม่า และรัฐบาลทหารพม่า อันจะนำไปสู่การกำหนดแนวนโยบายที่มีประสิทธิผลมากกว่าที่เป็นอยู่
ประเด็นแรกที่ผมอยากจะเน้นก็คือ ความสำคัญของประวัติศาสตร์
ในการทำความเข้าใจในนโยบายของประเทศๆ หนึ่ง และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศๆ นั้นกับนานาชาติ มันหลีกเลี่ยงไม่ได้เลยที่เราจะต้องเรียนรู้ถึงประวัติศาสตร์ความเป็นมาของประเทศๆ นั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งประวัติศาสตร์ในเชิงความสัมพันธ์ของประเทศนั้นๆ กับโลกภายนอก
ดูอย่างกรณีความขัดแย้งระหว่างไทยและกัมพูชาในปัจจุบัน ก็มีเงาของประวัติศาสตร์ความสัมพันธ์ของทั้งสองประเทศปรากฏอยู่อย่างชัดเจน หรือจะดูการก่อกำเนิดและการเติบโตของสหภาพยุโรปในวันนี้ ก็ไม่อาจอธิบายได้โดยไม่กล่าวถึงสงครามในยุโรปในอดีต รวมถึงสงครามโลก (ซึ่งมีสมรภูมิหลักอยู่ที่ยุโรป) ทั้งสองครั้ง
พูดอีกนัยหนึ่ง “พฤติกรรม” หรือ “นิสัย” ของประเทศ ก็คล้ายๆ กับ “พฤติกรรม” หรือ “นิสัย” ของคน เพราะต่างก็ได้รับอิทธิพลจาก “อดีต” ของตนเองทั้งสิ้น
ในแง่นี้ ผมมองว่าการถกเถียงในประเด็นการส่งเสริมประชาธิปไตยในพม่า รวมถึงการนำเสนอข่าวที่เกี่ยวข้องกับพม่า ได้ละเลยประวัติศาสตร์อันเข้มข้นและยาวนานของชนชาติพม่า เรียกได้ว่าคนส่วนใหญ่เถียงกันโดยไม่รู้ ไม่อิง และไม่คำนึงถึงประวัติศาสตร์ของพม่า หรืออย่างมากก็เพียงแต่มองพม่าผ่านเหตุการณ์ทางการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงตั้งแต่ปี ค.ศ. 1988 เป็นต้นมาเท่านั้น
ในหนังสือที่ผู้สนใจเรื่องพม่าทุกคนต้องอ่านอย่าง The River of Lost Footsteps: A Personal History of Burma นาย Thant Myint-U นักประวัติศาสตร์ผู้เป็นหลานของนาย U Thant อดีตเลขาธิการสหประชาชาติชาวพม่า ได้เขียนไว้ว่า ประชาคมโลกกำลังถกเถียงเรื่องพม่ากันโดยละเลยนัยทางประวัติศาสตร์ ราวกับว่าสงครามระหว่างพม่ากับอังกฤษ (Anglo-Burmese Wars) ทั้งสามครั้ง การปกครองอย่างกดขี่โดยจักรวรรดิอังกฤษกว่าร้อยปี การรุกรานของจีนในช่วงทศวรรษ 1950 ความเสียหายที่เกิดจากการรุกรานของกองทัพญี่ปุ่นในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง และปัญหาสงครามภายในระหว่างคนเชื้อชาติต่างๆ ในพม่า ไม่เคยเกิดขึ้นและไม่มีนัยใดๆ ต่อปัจจุบัน
ซึ่งมิติทางประวัติศาสตร์ที่สำคัญข้อหนึ่งที่มักถูกละเลยก็คือ ความเป็นจริงที่ว่าชนชาติพม่าต้องเผชิญกับภัยรุกรานจากมหาอำนาจและชนชาติเพื่อนบ้านมาตลอดหลายร้อยปี ทั้งการทำสงครามกับอังกฤษถึงสามครั้ง การตกเป็นอาณานิคมของอังกฤษกว่าร้อยปี การทำสงครามกับอาณาจักรอยุธยา การยึดครองของญี่ปุ่นที่โหดร้ายทารุณ การรุกรานของจีน
ภัยรุกรานจากภายนอกเช่นนี้ มีอิทธิพลต่อทัศนคติของเหล่าผู้นำทหารพม่าในอดีตและปัจจุบัน ซึ่งต่างก็มีความหวาดระแวง ไม่ไว้เนื้อเชื่อใจประเทศอื่นๆ และทำให้พวกเขามองเห็นหน้าที่ของตัวเองว่า จะต้องรักษาไว้ซึ่งความมั่นคง และอธิปไตยของพม่า โดยต่อต้านการรุกรานจากภายนอก ซึ่งไม่กี่ปี่มานี้ ผู้นำทหารพม่าได้สร้างอนุสาวรีย์กษัตริย์สามพระองค์ขึ้นที่เมืองเนปิดอว์ (หนึ่งในนั้นคือกษัตริย์พม่าที่บุกตีกรุงศรีอยุธยาได้สำเร็จ) ซึ่งเป็นสัญลักษณ์ที่มีนัยว่า ผู้นำทหารพม่ามองตัวเองเป็นดั่งกษัตริย์พม่าในอดีต ผู้เป็นนักรบปกป้องพม่าจากการรุกรานของศัตรูภายนอก
ประวัติศาสตร์เหล่านี้เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้รัฐบาลทหารพม่ามีความหวาดระแวงสูงในการติดต่อกับประชาคมโลก และจะไม่ยอมอ่อนข้อต่อการแทรกแซงกิจการภายในของประเทศตนโดยนานาชาติ (non-interference) แม้แต่ในยุคสงครามเย็น พม่าก็เลือกที่จะเป็นกลาง ไม่ฝักใฝ่มหาอำนาจฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด และรัฐบาลทหารพม่าก็ไม่เคยยอมรับความช่วยเหลือจากนานาชาติ หากความช่วยเหลือนั้นมีเงื่อนไขทางการเมืองผูกติดมาด้วย หรืออาจกระทบต่อสถานะของพม่าในเวทีระหว่างประเทศ แม้แต่ในยามที่ประเทศต้องเผชิญกับภัยธรรมชาติที่ร้ายแรงอย่างไซโคลนนาร์กิส รัฐบาลทหารพม่าก็ไม่ยอมเปิดให้นานาชาติเข้าไปดำเนินการช่วยเหลือผู้ประสบภัย จนกระทั่งมีการเจรจาหลังเวลาผ่านไปเป็นอาทิตย์ กว่าที่รัฐบาลพม่าจะยินยอมให้อาเซียน และสหประชาชาติ เข้าไปช่วยเหลือผู้ประสบภัยได้มากขึ้น
ดังนั้น การดำเนินนโยบายต่อพม่าจะต้องคำนึงถึงนโยบายต่างประเทศของพม่าภายใต้รัฐบาลทหาร ซึ่งเกือบห้าสิบปีที่ผ่านมา ได้เน้นถึงความสำคัญของการเป็นกลางในเวทีระหว่างประเทศไทย (neutrality) และต่อต้านการแทรกแซงกิจการภายในจากภายนอกทุกรูปแบบ โดยเป้าหมายสูงสุดของนโยบายรัฐบาลทหารพม่า ก็คือการรักษาไว้ซึ่งสหภาพพม่าที่มีทหารเป็นผู้ปกครองประเทศ
การที่นานาชาติบีบบังคับให้รัฐบาลทหารพม่าปรับเปลี่ยนนโยบาย และสร้างประชาธิปไตยให้เกิดขึ้น โดยใช้มาตรการคว่ำบาตรต่างๆ จึงเป็นเรื่องที่ยากที่จะสำเร็จได้ ในทางกลับกัน นโยบายต่อพม่าที่ดี จำเป็นที่จะต้องได้รับการยอมรับจากรัฐบาลทหาร และต้องเน้นการมีส่วนร่วมของสถาบันทหารของพม่าด้วย
ย้อนมาดูประวัติศาสตร์พม่า เมื่อพูดถึงสังคมพม่าในอดีตนั้น ก็คล้ายๆ ชนชาติไทยและหลายชนชาติในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ คือเป็นสังคมอุปถัมภ์ มีความเป็นชุมชนสูง และมีพระมหากษัตริย์ปกครองอาณาจักร ซึ่งอำนาจของพระมหากษัตริย์นั้น ก็ได้มาจากการสร้างภาพลักษณ์ของปัจเจก การเป็นเทวราชา ผ่านศาสนพิธี และศาสนสถานต่างๆ เพื่อให้เป็นที่ยอมรับและเคารพนับถือของผู้คน ดังนั้น สถาบันกษัตริย์จึงสถาบันที่สำคัญยิ่งของสังคมพม่าในอดีต
แต่แล้ว การที่พม่าตกเป็นอาณานิคมแก่จักรวรรดิอังกฤษ ก็ถือเป็นจุดจบของสถาบันกษัตริย์ไปด้วย และการขาดซึ่งสถาบันกษัตริย์ ก็ส่งผลกระทบต่อการเมืองพม่าในเวลาต่อมาอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลังจากพม่าได้รับเอกราช และเริ่มนำระบอบประชาธิปไตยมาใช้เมื่อราวห้าสิบปีที่แล้ว ในยามที่สถาบันทางการเมืองอื่นๆ เช่น ระบบพรรคการเมือง ระบบการเลือกตั้ง ระบบตุลาการ ยังอ่อนแออยู่นั้น การขาดซึ่งสถาบันกษัตริย์ และชนชั้นขุนนาง ก็ได้ส่งผลให้สังคมพม่าขาดสถาบันทางการเมืองที่แข็งแรงพอที่จะประคับประคองประเทศให้เดินต่อไปได้ จนทำให้ประชาธิปไตยในพม่า ต้องจบชีวิตลงอย่างรวดเร็วในปี ค.ศ. 1962 เมื่อนายพลเนวินปฏิวัติล้มรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งได้สำเร็จ
ท่ามกลางความอ่อนแอของสถาบันทางการเมืองเหล่านี้ และท่ามกลางการต่อสู้ภายในประเทศระหว่างคนเชื้อชาติต่างๆ ก็ดูจะเหลือแต่สถาบันทหาร ที่เป็นสถาบันที่มีรากฐานที่แข็งแกร่ง เป็นระบบระเบียบที่สุดในประเทศ และมีความพร้อมมากที่สุดในการปกครองประเทศและรักษาความสงบเรียบร้อยในสังคม ดังนั้น จึงเป็นเรื่องไม่น่าแปลกใจเลยว่า ทำไมสถาบันทหารถึงได้สามารถยึดอำนาจการปกครองอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาดในพม่าได้ในปี ค.ศ. 1962
ประสบการณ์ในอดีตของพม่า รวมถึงประสบการณ์ของประเทศอื่นๆ ทั่วโลก ไม่ว่าจะเป็นอิรัก อัฟกานิสถาน โคโซโว อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ หรือแม้กระทั่งไทย ต่างสอนให้เรารู้ว่า การสถาปนาและรักษาไว้ซึ่งระบอบประชาธิปไตย ถือเป็นโจทย์ที่ท้าทาย และทำได้ยากยิ่ง รวมถึงต้องใช้เวลานาน หาได้สามารถทำสำเร็จได้ในชั่วข้ามคืนไม่ ทั้งนี้ เป็นเพราะสถาบันทางการเมืองที่จำเป็นต่อการปกครองระบอบประชาธิปไตย เช่น พรรคการเมือง การเลือกตั้ง ศาล ระบบตรวจสอบต่างๆ รวมถึงภาคประชาสังคม ต่างก็ต้องใช้เวลานานในการพัฒนาและสร้างรากฐานความแข็งแกร่งของตนเองทั้งสิ้น
กระบวนการพัฒนาและรักษาไว้ซึ่งประชาธิปไตย จึงมีความเปราะบาง และความเสี่ยงสูงที่จะถูก “ยึดครอง” หรือ “ครอบงำ” โดยกลุ่มอำนาจเก่า
ทั้งนี้ ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดและอยู่ใกล้บ้านมากๆ ก็คือกรณีของกัมพูชา ซึ่งหลังสงครามอินโดจีนจบลงในช่วงต้นทศวรรษ 1990 สหประชาชาติได้ส่งกองกำลังและทีมงาน United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) เข้ามาดำเนินการสร้างสันติภาพขึ้นในกัมพูชา และได้จัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปตามครรลองประชาธิปไตยขึ้นเมื่อปี ค.ศ. 1993 อย่างไรก็ตาม กระบวนการประชาธิปไตยของกัมพูชาก็ถูกครอบงำโดยพรรค CPP ของสมเด็จฮุนเซน ซึ่งถือเป็นกลุ่มที่มีเครือข่ายอำนาจที่ทรงอิทธิพลที่สุดในกัมพูชาในช่วงสิบกว่าปีก่อนที่สงครามอินโดจีนจะสิ้นสุดลง ในขณะที่กลุ่มการเมืองอื่นๆ เช่น พรรค FUNCINPEC หรือพรรค สม รังสี รวมถึงสถาบันการเมืองอื่นๆ ต่างก็อ่อนแอกว่าพรรค CPP มาก ผลที่ตามมาก็คือ สมเด็จฮุนเซนสามารถกระทำรัฐประหาร โค่นล้มรัฐบาลผสมได้อย่างง่ายดายในปี ค.ศ. 1997 ทำให้ประชาธิปไตยถูกตัดตอนเพียง 4 ปีหลังมีการเลือกตั้งเสรีขึ้น
แม้ว่าหลังการรัฐประหารดังกล่าว นานาชาติจะกดดันให้กัมพูชาจัดให้มี “การเลือกตั้ง” ในระบอบ “ประชาธิปไตย” แต่สิ่งที่เกิดขึ้นจริงก็คือ พรรค CPP ของสมเด็จฮุนเซนสามารถคุมอำนาจการปกครองไว้ได้อย่างเบ็ดเสร็จ กองกำลังความมั่นคง และสถาบันอื่นๆ เช่น ศาล ต่างก็ถูกควบคุมโดยรัฐบาลของสมเด็จฮุนเซน รวมถึงมีการข่มขู่และทำร้ายผู้สนับสนุนฝ่ายค้านในการเลือกตั้ง ทำให้พรรค CPP สามารถรักษาอำนาจไว้ได้จนถึงทุกวันนี้ จึงอาจกล่าวได้ว่า กัมพูชามีการปกครองแบบรัฐบาลพรรคเดียว (one-party rule) ในคราบประชาธิปไตย
ประสบการณ์ในความพยายามสร้าง “ประชาธิปไตย” ให้เกิดขึ้นในกัมพูชา และอีกหลายต่อหลายที่ทั่วโลก น่าจะเป็นบทเรียนที่ดีสำหรับนานาชาติที่สอนให้เรารู้ว่า การสร้าง “ประชาธิปไตย” เป็นสิ่งที่ท้าทายและยากมาก และมันคงจะเป็นการเข้าใจผิดอย่างมากหากใครคิดว่า ระบอบประชาธิปไตย และรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งที่ free and fair จะสามารถเกิดขึ้นและคงอยู่ได้เป็นเวลานานในพม่า โดยปราศจากการแทรกแซงจากกลุ่มอำนาจเก่าที่มีความเข้มแข็งอย่างสถาบันทหาร
น่าแปลกใจที่ที่ผ่านมา รัฐบาลสหรัฐฯ สหประชาชาติ และนานาชาติ กลับมองปัญหาพม่าโดยไม่คำนึงถึงความเป็นจริงข้อนี้ โดยต่างพยายามพูดถึงการเลือกตั้งที่กำหนดจะจัดขึ้นในปี 2553 โดยเรียกร้องให้รัฐบาลทหารพม่าจัดการเลือกตั้งที่เปิดให้มีการแข่งขันจากพรรคการเมืองฝ่ายค้านอย่างเสรี และให้นางซูจีสามารถลงสมัครรับเลือกตั้งได้
การเรียกร้องดังกล่าว ตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ห่างไกลความเป็นจริงอย่างยิ่งที่ว่า หากพม่ามีการเลือกตั้งที่เสรีในปีหน้า และนางอองซานซูจีชนะการเลือกตั้ง ประชาธิปไตยจะเบ่งบานในพม่า และทหารจะไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวกับการเมือง และจะยอมสละอำนาจที่ตนมีให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนให้โดยดี ทั้งๆ ที่ ประสบการณ์ในอดีตและปัจจุบันต่างชี้ว่า การสร้างประชาธิปไตยเป็นกระบวนการที่ต้องใช้เวลานาน และมีความเปราะบางสูง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับประเทศที่มีการปกครองแบบ “รัฐทหาร” และได้คว่ำบาตรตนเองจากโลกภายนอกมาเป็นเวลาหลายสิบปีอย่างพม่า ซึ่งในกรณีนี้ สถาบันทหารถือว่ามีความสำคัญอย่างยิ่งในการบริหารประเทศและการรักษาไว้ซึ่งความมั่นคงภายใน จนเราไม่สามารถแยก “สถาบันทหาร” ออกจากความเป็น “รัฐ” ของพม่าได้
หากปีหน้าพม่ามีรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งที่เสรีเป็นประชาธิปไตยจริงๆ (ซึ่งจริงๆ แล้วผู้นำทหารคงไม่ยอมให้เกิดขึ้นแน่นอน) ผมฟันธงได้เลยว่า ระบอบประชาธิปไตยในพม่าจะอยู่ได้ไม่เกิน 5 หรือ 10 ปี ก็จะต้องพังครืนลงมาอีกครั้ง เพราะรัฐบาลที่มาจากประชาชนจะไม่สามารถรับมือกับปัญหาในการบริหารบ้านเมืองได้ เนื่องจากสถาบันทางการเมืองต่างๆ ต่างก็อ่อนแอมาก ระบบราชการเองก็ขาดบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ สถาบันตำรวจก็ไม่มี แล้วรัฐบาลบริหารประเทศ และรักษาความมั่นคงได้อย่างไร? ความเป็นจริงที่จะเกิดขึ้นก็คือ สถาบันทหารจะยังคงเป็นสถาบันที่มีอำนาจ และทรงอิทธิพลที่สุดในพม่า และจะมีบทบาทสำคัญในการรักษาไว้ซึ่งความมั่นคง และการดำเนินการต่างๆ ของรัฐก็คงต้องอาศัยสถาบันทหารเข้ามาเป็นตัวขับเคลื่อนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ดังนั้น บทสรุปข้อหนึ่งที่ผมเสนอก็คือ นโยบายต่อพม่าที่จะประสบความสำเร็จได้ จะต้องไม่ละเลยความสำคัญและบทบาทของสถาบันทหารในการสร้างสังคมการเมืองที่เปิดมากขึ้นในพม่า ข้อเสนอนี้อาจฟังดูแปลกๆ ขัดแย้งในตัวเอง แต่ความเป็นจริงมันไม่ใช่อุดมคติ กระบวนการพัฒนาการเมืองไปสู่ระบอบประชาธิปไตยในพม่า จำเป็นต้องมีสถาบันทหารเป็นผู้เล่นสำคัญไปอีกหลายสิบปี เหมือนที่ทหารไทย ทหารฟิลิปปินส์ ทหารอินโดนีเซีย ทหารเกาหลีใต้ ต่างก็มีบทบาทสำคัญในกระบวนการประชาธิปไตยของประเทศตนเป็นเวลายาวนาน จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่นโยบายต่อพม่าจะต้องโอนอ่อนผ่อนปรน และเน้นการมีส่วนร่วมของทหารในกระบวนการปฏิรูปการเมืองอย่างค่อยเป็นค่อยไป
.........
นอกจากจะละเลยประเด็นทางประวัติศาสตร์ และความเป็นจริงของกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยแล้ว ผมคิดว่าการถกเถียงเรื่องพม่าส่วนใหญ่ที่ผ่านมา ยังมองเพียงแค่มิติด้านการเมือง โดยละเลยมิติทางสังคม เศรษฐกิจ วัฒนธรรม เชื้อชาติ และศาสนา
พม่าเป็นประเทศที่มีความหลากหลายทางเชื้อชาติ และศาสนาสูงมาก เมื่อเทียบกับประเทศส่วนใหญ่ในอุษาคเนย์ คนเชื้อชาติหลักคือคนพม่า หรือ Burman ในขณะที่ชนกลุ่มน้อยอื่นๆ เช่น ชาวกะเหรี่ยง ชาวฉาน ชาวกะจิน ชาวมอญ ต่างก็ได้มีการต่อสู้ ทำสงครามกับชาว Burman เพื่อหลีกเลี่ยงการถูกปกครองโดยชาว Burman และให้ได้มาซึ่งอิสรภาพ มาเป็นเวลาหลายสิบปี
จึงเป็นเรื่องที่น่าแปลกใจที่การถกเถียงเรื่องนโยบายต่อพม่า กลับแทบไม่ได้พูดถึงเรื่องการสร้างชาติพม่าที่เป็นที่ยอมรับต่อชนกลุ่มน้อยชนชาติต่างๆ และแทบไม่ได้พูดถึงการยุติความขัดแย้งทางชนชาติที่มีอยู่เลย หากรัฐบาลทหารพม่ายอมให้มีการเลือกตั้งเสรี ความขัดแย้ง และการต่อสู้เหล่านั้นจะอันตรธานหายไปหรือ?
ในขณะที่ประเทศไทยเองมีความหลากหลายทางเชื้อชาติอยู่พอสมควร แต่รัฐไทยสามารถใช้นโยบายสร้างชาติ (nation building) โดยการส่งเสริม “ความเป็นไทย” ผ่านการรวมศูนย์อำนาจรัฐ ผ่านสโลแกน “ชาติ ศาสนา (พุทธ) พระมหากษัตริย์” และผ่านการส่งเสริม (บังคับ) การเรียนภาษาไทย และพระพุทธศาสนาในโรงเรียน ซึ่งแน่นอนว่า นโยบายสร้างชาติเหล่านี้ รวมถึงสถาบันกษัตริย์ นับเป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างชาติไทยให้เป็นปึกแผ่น แต่ถึงกระนั้น ไทยเองก็ยังต้องประสบปัญหาความไม่สงบในภาคใต้ ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ระบบการเมืองของไทย ยังไม่สามารถตอบโจทย์ความขัดแย้งทางเชื้อชาติ และศาสนาได้ดีพอ
แต่สำหรับพม่า ซึ่งมีความหลากหลายทางเชื้อชาติสูงกว่าไทย อีกทั้งไม่มีสถาบันกษัตริย์เป็นศูนย์รวมจิตใจของประชาชน รวมทั้งมีสภาพภูมิศาสตร์ที่หลากหลายกว่า การสร้างชาติ และการพัฒนาระบบการเมืองที่ทุกคนยอมรับได้ของพม่า จึงเป็นงานที่ยากเย็นกว่าของไทยมาก
นโยบายต่อพม่าที่เหมาะสม จึงต้องคำนึงถึงความต้องการในมีส่วนร่วมในการปกครอง และผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ของกลุ่มชนชาติต่างๆ ในพม่า นโยบายดังกล่าวจะต้องตอบคำถามให้ได้ว่า ระบบการเมืองใหม่ในพม่าที่ไม่ใช่ระบอบเผด็จการทหาร จะกระจายอำนาจและทรัพยากรให้ทั่วถึงได้อย่างไร จะแก้ปัญหาความขัดแย้งทางชนชาติ รักษาความมั่นคงภายในประเทศ และป้องกันมิให้เกิดสงครามกลางเมืองจนประเทศแตกเป็นเสี่ยงๆ ได้อย่างไร
เมื่อคำนึงถึงโจทย์ปัญหาเหล่านี้ การผลักดันให้มีการเลือกตั้งที่เสรี หรือการมีรัฐบาลที่นำโดยนางซูจี คงไม่เพียงพอสำหรับพม่าเป็นแน่
มิติสุดท้ายที่มักถูกละเลยในการถกเถียงเรื่องพม่า คือมิติทางเศรษฐกิจ และความสัมพันธ์ระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจ กับการปฏิรูปการเมือง ประวัติศาสตร์สอนให้เรารู้ว่า การเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคม มีความสัมพันธ์กันอย่างลึกซึ้ง ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ และมีบ่อยครั้งที่การเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ ถือเป็นปัจจัยที่จำเป็นในการนำมาซึ่งการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง
ยกตัวอย่างเช่น การเติบโตของเศรษฐกิจไทย และอินโดนีเซีย ตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 1970 จนกระทั่งถึงช่วงก่อนสิ้นศตวรรษที่ 20 นั้น ต่างเกิดขึ้นภายใต้ระบอบการปกครองที่เป็นเผด็จการ หรือประชาธิปไตยไม่เต็มใบ ซึ่งผู้นำทหารและบริวาร ต่างก็ได้รับอานิสงส์จากการคอรัปชั่น การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (rent) และการมีเอี่ยวในผลประโยชน์จากธุรกิจต่างๆ ทั้งของรัฐและเอกชน
แต่การเติบโตของเศรษฐกิจก็ทำให้เกิดชนชั้น และกลุ่มอำนาจทางเศรษฐกิจใหม่ๆ ขึ้นในสังคม ทำให้ผู้คนที่มีการศึกษามีจำนวนมากขึ้น ซึ่งต่างก็มีส่วนสำคัญในการผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบการเมืองที่เปิดมากกว่าเดิม
ทุกวันนี้ การปิดประเทศของรัฐบาลพม่า ประกอบกับมาตรการคว่ำบาตรของนานาชาติ ทำให้การพัฒนาเศรษฐกิจไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในวงกว้าง ในขณะที่ชนชั้นนำก็ตักตวงผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากทรัพยากรธรรมชาติของประเทศต่อไป ไม่ว่าจะเป็นอัญมณี หรือแก๊สธรรมชาติ
การพัฒนาเศรษฐกิจ จึงเป็นโจทย์ที่สำคัญไม่น้อยไปกว่าการสร้างการเมืองที่เปิดกว้างกว่าเดิมในพม่า นโยบายต่อพม่า ต้องไม่ใช่นโยบายทางการเมืองเพียงอย่างเดียว แต่ต้องเป็นนโยบายที่ครอบคลุมมิติทางเศรษฐกิจด้วย ซึ่งผมมองว่าเป้าหมายในระยะสั้นของนโยบายต่อพม่า ควรเน้นการพัฒนาเศรษฐกิจแบบตลาด เน้นเรื่องการยกระดับการผลิตในภาคการเกษตร และการพัฒนาอุตสาหกรรมการเกษตร และอุตสาหกรรมการผลิตที่ใช้แรงงานถูก รวมถึงธุรกิจการท่องเที่ยว เพื่อสร้างงาน สร้างรายได้ ให้แก่ประชาชนคนธรรมดาในพม่า โดยนานาชาติควรยกเลิกมาตรการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจทั้งหมดที่มีอยู่ หันมาทำมาค้าขายกับพม่า ลงทุนในพม่า และผลักดันให้ชาวโลกเดินทางไปท่องเที่ยวพม่ามากขึ้น
ที่ผ่านมา การเสนอนโยบายในลักษณะนี้มักถูกคัดค้านว่า จะเป็นการแสดงออกถึงการยอมรับรัฐบาลทหารพม่า และจะทำให้ธุรกิจของชนชั้นนำพม่าได้รับประโยชน์มากกว่าคนธรรมดา
แต่หากเราย้อนมองไทย หรืออินโดนีเซีย ในยุครัฐบาลเผด็จการทหาร นานาชาติต่างก็ทำมาค้าขาย รวมถึงลงทุนในประเทศเหล่านี้อย่างมหาศาล หรือหากเรามองรอบบ้านดูประเทศอย่าง จีน เวียดนาม หรือกัมพูชาในปัจจุบัน ซึ่งต่างก็เป็นตัวอย่างของประเทศที่มีรัฐบาลพรรคเดียวที่ไม่ได้มีความเป็นประชาธิปไตย แต่ก็ให้ความสำคัญกับการพัฒนาเศรษฐกิจ มีการติดต่อค้าขายกับโลกภายนอก และเน้นการลดความยากจน ซึ่งแม้ว่าผลประโยชน์ส่วนใหญ่จากการพัฒนาเศรษฐกิจจะตกอยู่กับชนชั้นนำของประเทศ แต่อย่างน้อยที่สุด การที่มีรัฐบาลพรรคเดียวที่เป็น developmental authoritarian state ก็จะทำให้ผู้คนจำนวนมากมีงานทำ มีรายได้ มีการติดต่อกับโลกภายนอก มีการศึกษา มีสุขภาพ และมีชีวิตที่ดีขึ้น และลดปัญหาความยากจนลงได้ในระยะยาว ซึ่งพลวัติทางเศรษฐกิจและสังคมเหล่านี้มักนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในลักษณะที่เปิดกว้างมากขึ้นในที่สุด ดีกว่าปล่อยให้ประชาชนยากจน และขาดโอกาสในการยกระดับคุณภาพชีวิตเหมือนที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
ที่สำคัญ เราต้องตระหนักเสมอว่า หากชนชั้นนำไม่ได้ประโยชน์จากการพัฒนาเศรษฐกิจแล้ว พวกเขาก็คงไม่มีแรงจูงใจใดๆ ที่จะดำเนินนโยบายเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ ซึ่งก็จะทำให้ประชาชนคนธรรมดาต้องขาดรายได้ ขาดโอกาสต่อไป
ผมจึงมีความเห็นว่า ในตอนนี้ การ “เปิด” เศรษฐกิจพม่า น่าจะมีความสำคัญและจำเป็นยิ่งกว่าการ “เปิด” การเมืองของพม่าเสียอีก แม้ว่านั่นจะหมายถึงการทำให้ผู้นำและชนชั้นนำของพม่าสะสมความมั่งคั่งได้มากขึ้นก็ตาม
………..
กล่าวโดยสรุป ผมคิดว่านานาชาติต้องคิดใหม่ ทำใหม่ ในเรื่องนโยบายต่อพม่า
นโยบายต่อพม่า ต้องไม่เป็นนโยบายเพ้อฝัน ซึ่งฝันว่าทหารจะให้เสรีภาพกับประชาชนอย่างเต็มที่และไม่ยุ่งเกี่ยวกับการเมือง หรือฝันว่าการเลือกตั้งที่เสรี และการปล่อยตัวนางซูจี จะทำให้พม่ามี “ประชาธิปไตย” ที่เข้มแข็งได้
นโยบายต่อพม่า ต้องไม่ลืมประเด็นทางประวัติศาสตร์ซึ่งมีผลต่อแนวความคิดของผู้นำทหารพม่าในปัจจุบัน และต้องไม่ลืมประเด็นความมั่นคงภายใน โดยเฉพาะอย่างยิ่งความขัดแย้ง และความรุนแรงที่เกิดจากความหลากหลายทางเชื้อชาติ
นโยบายต่อพม่า ต้องไม่ปฏิเสธสถาบันทหาร แต่ต้องตระหนักถึงความจำเป็นที่ทหารจะต้องมีส่วนร่วมในกระบวนการพัฒนาเศรษฐกิจ และกระบวนการปฏิรูปการเมือง เพราะหากการเมืองพม่าปราศจากสถาบันทหาร ซึ่งเป็นสถาบันที่แข็งแรงที่สุดในประเทศที่สถาบันการเมืองอื่นๆ อ่อนแอมาก ก็คงยากที่รัฐบาลพม่าจะบริหารราชการแผ่นดิน และรักษาความมั่นคงภายในไว้ได้
นโยบายต่อพม่า ต้องตั้งบนพื้นฐานความเป็นจริง ไม่ใช่อุดมคติ โดยเป้าหมายของนโยบายในช่วงแรกนี้ ต้องไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงไปสู่ระบอบประชาธิปไตยเสรี หากแต่เป็นการส่งเสริมการพัฒนาเศรษฐกิจ และการสร้างระบบการเมืองที่ทหารยังคงมีบทบาทนำ แต่เป็นระบบที่เปิดให้ภาคส่วนอื่นๆ มีส่วนร่วมมากยิ่งขึ้น ซึ่งมันไม่จำเป็นต้องหมายถึงการมีการเลือกตั้งที่เสรีเสมอไป
และท้ายที่สุด นโยบายต่อพม่าต้องมองไกล มองระยะยาว มองพลวัตการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคมอย่างบูรณาการสอดคล้องกัน ไม่ใช่มองแบบแบ่งส่วนและผิวเผิน และต้องเป็นนโยบายที่ประนีประนอม และเป็นนโยบายที่ผู้นำทหารของพม่า “ยอมรับ” ได้ เพราะหากนานาชาติดึงดันที่จะดำเนินนโยบายแบบบีบบังคับให้ทหารพม่าดำเนินการให้พม่ามี “ประชาธิปไตย” เกิดขึ้น นานาชาติก็คงจะต้องเผชิญกับแรงต้านจากรัฐบาลพม่า ซึ่งทำให้เป็นการยากยิ่งที่จะกระตุ้นให้เกิดการเปลี่ยนแปลงใดๆ ในพม่าได้
ทั้งหมดที่เขียนมานี้อาจไม่ใช่คำตอบที่ถูกต้องครบถ้วน แต่ในเมื่อนโยบายต่อพม่าที่ผ่านมา ทั้งที่เน้นการคว่ำบาตรและการเจรจา ต่างก็ไม่ประสบความสำเร็จในการ “เปลี่ยน” พม่า บทความนี้ก็คงจะเป็นประโยชน์อยู่บ้างในการ rethink ปัญหาพม่าเสียใหม่ เพื่อนโยบายต่อพม่าที่ดีกว่าในอนาคต
---------------------------
1 American Center ในกรุงย่างกุ้ง เป็นสถาบันของรัฐบาลสหรัฐฯ ที่มีโปรแกรมทางวัฒนธรรม การศึกษา และข้อมูล รวมถึงคอร์สภาษาอังกฤษ ให้คนพม่าสามารถเข้ามาเรียนได้ และให้คำแนะนำทางการศึกษา และทุนการศึกษาต่อที่สหรัฐฯ แก่คนพม่า (ภาระหน้าที่มีความคล้ายคลึงกับ British Council ของอังกฤษ)
