ฝรั่งเศสในสมัยสาธารณรัฐที่ 5 ใช้การปกครองในระบบกึ่งรัฐสภา กึ่งประธานาธิบดี ประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยตรง เป็นประมุขของรัฐและมีอำนาจทางการเมืองโดยแท้บางประการร่วมไปกับนายก รัฐมนตรี แม้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจในเรื่องระดับประเทศ หรือระหว่างประเทศ และนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บริหารในรายละเอียด แต่ในทางปฏิบัติพบว่าประธานาธิบดีได้เข้าแทรกแซงการบริหารงานของนายก รัฐมนตรีและรัฐบาลเสมอ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่ Nicolas Sarkozy ได้เข้าไปแทรกแซงการบริหารงานในแทบทุกเรื่อง จนกล่าวกันว่าลงไปเล่นบทบาทนายกรัฐมนตรีเสียเอง ตัวนายกรัฐมนตรีเองก็ประกาศชัดเจนว่า รัฐบาลจะดำเนินตามนโยบายที่อำนวยการโดย Sarkozy ความข้อนี้ทำให้เกิดความสงสัยว่า ฝรั่งเศสจะขยับเข้าไปใกล้ระบบประธานาธิบดีมากขึ้น

จากประสบการณ์ ของฝรั่งเศส ระบบกึ่งรัฐสภา กึ่งประธานาธิบดี ได้สร้างจุดอ่อนอยู่สองประการ ประการแรก ในกรณีที่ประธานาธิบดีมาจากขั้วการเมืองหนึ่ง ในขณะที่นายกรัฐมนตรีและเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรกลับมาจากอีกขั้วการ เมืองหนึ่ง หรือที่เรียกกันว่า “cohabitation” ย่อมทำให้การบริหารประเทศเป็นไปอย่างลำบาก ความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับประธานาธิบดีมีค่อนข้างมาก ดังปรากฏให้เห็นในปี 1997-2002 ที่ประธานาธิบดี Jacques Chirac เป็นฝ่ายขวา ในขณะที่นายกรัฐมนตรี Lionel Jospin รัฐบาล และเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเป็นฝ่ายซ้าย ตรงกันข้ามกับประการที่สอง ซึ่งประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี รัฐบาล และเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรมาจากขั้วการเมืองเดียวกัน ทำให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็งมาก จนฝ่ายค้านไม่มีศักยภาพในการปฏิบัติหน้าที่ของตน ดังปรากฏให้เห็นตั้งแต่ปี 2002 จนถึงปัจจุบัน ที่ทั้งประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร เป็นฝ่ายขวา

การ แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมืองครั้งนี้ จึงมุ่งหมายไปที่การปรับปรุงระบบการปกครองและความสัมพันธ์ทางอำนาจให้สมดุล ยิ่งขึ้น โดยต้องไม่ทำให้การบริหารเสียประสิทธิภาพไปด้วย ซึ่งบทบัญญัติที่เกี่ยวกับประธานาธิบดีก็เป็นเรื่องหนึ่งที่เกี่ยวข้อง ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าประธานาธิบดีมีอำนาจมากจนเกินไป ในขณะที่รัฐบาลและรัฐสภาไม่มีบทบาทเท่าที่ควร แต่อีกบางฝ่ายกลับเห็นว่าเป็นเจตนารมณ์ดั้งเดิมของสาธารณรัฐที่ 5 อยู่แล้ว ที่ต้องการสร้างระบบกึ่งประธานาธิบดี กึ่งรัฐสภา หากต้องการปรับปรุงก็ควรแก้ไขให้เหมาะสมเท่านั้น ไม่ควรเปลี่ยนแปลงถึงขนาดให้กลายเป็นระบบรัฐสภา

ประธานาธิบดี ซาร์โกซีได้ส่งสัญญาณให้ “คณะกรรมการทบทวนและเสนอแนะว่าด้วยการปฏิรูปให้สถาบันการเมืองแห่งสาธารณรัฐ ที่ 5 ทันสมัยและได้ดุลยภาพมากขึ้น” ที่มี Edouard Balladur อดีตนายกรัฐมนตรีเป็นประธานว่า เขาต้องการประธานาธิบดีที่มีอำนาจการปกครอง ไม่ต้องการให้เปลี่ยนแปลงสถาบันการเมืองมากจนเสียความสมดุล และไม่ต้องการให้ย้อนกลับไปสู่ระบบการเมืองก่อนสาธารณรัฐที่ 5 ซึ่งเป็นระบบรัฐสภาแบบคลาสสิก

ในรายงานของคณะกรรมการ Balladur ที่เสนอต่อประธานาธิบดี ไม่ได้เปลี่ยนแปลงที่มาหรืออำนาจหน้าที่ของประธานาธิบดี แต่ตีกรอบสร้างเงื่อนไขการใช้อำนาจของประธานาธิบดีให้มากขึ้น คณะกรรมการเสนอให้แบ่งแยกอำนาจหน้าที่ระหว่างประธานาธิบดีและรัฐบาลให้ ชัดเจนมากขึ้น โดยยังคงตั้งอยู่บนหลักการปกครองในระบบกึ่งรัฐสภา กึ่งประธานาธิบดี ที่ประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยตรง เป็นประมุขของรัฐและมีอำนาจทางการเมืองโดยแท้บางประการร่วมไปกับนายก รัฐมนตรี คณะกรรมการยืนยันว่าจะไม่เพิ่มอำนาจให้แก่ประธานาธิบดีมากขึ้นไปอีกจนเกือบ กลายเป็นระบบประธานาธิบดีทำนองเดียวกันกับสหรัฐอเมริกา ในขณะเดียวกันก็จะไม่ลดอำนาจประธานาธิบดีและเพิ่มอำนาจให้แก่นายกรัฐมนตรี และรัฐสภามากขึ้นจนเกือบกลายเป็นระบบรัฐสภา

ในท้ายที่สุด ด้วยตัวแบบจากรายงานของคณะกรรมการ รัฐสภาได้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเรื่องที่เกี่ยวกับประธานาธิบดี รวม 5 ประเด็น ได้แก่ วาระการดำรงตำแหน่ง, การอภัยโทษ, การกล่าวสุนทรพจน์ต่อรัฐสภา, การแต่งตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่ง, อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีในวิกฤตการณ์ของชาติตามมาตรา 16

1. วาระการดำรงตำแหน่ง

เดิม ประธานาธิบดีมีวาระการดำรงตำแหน่ง 7 ปี และไม่มีข้อจำกัดว่าดำรงตำแหน่งได้กี่วาระหรือห้ามดำรงตำแหน่งติดต่อกันสอง วาระ จึงเป็นไปได้ว่าประธานาธิบดีบางคนอาจมีโอกาสดำรงตำแหน่งได้นานถึง 14 ปี ดังเช่น Francois Mitterrand ประธานาธิบดีจากพรรคสังคมนิยมที่ดำรงตำแหน่งตั้งแต่ปี 1981 จนถึงปี 1995 ซึ่งในช่วงท้ายๆ สุขภาพของมิตแตรองด์ย่ำแย่มาก จนชาวฝรั่งเศสกังวลว่าจะบริหารประเทศไม่ได้ ภายหลังจากพ้นวาระที่สอง ในปีถัดมามิตแตรองด์ก็เสียชีวิต นอกจากปัญหาเรื่องสุขภาพของบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีแล้ว ยังวิจารณ์กันอีกว่า การเปิดโอกาสให้บุคคลใดสามารถเป็นประธานาธิบดีได้ยาวนานโดยไม่มีข้อจำกัด เรื่องเวลา อาจสุ่มเสี่ยงให้ประธานาธิบดีกลายเป็นผู้เผด็จการได้

ข้อ กังวลใจดังกล่าวนำมาซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2000 โดยนำไปออกเสียงประชามติ เพื่อลดวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีจาก 7 ปีให้เหลือ 5 ปี อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้กำหนดข้อห้ามอีกเช่นเคยว่า บุคคลจะดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีได้กี่วาระ เท่ากับว่าข้อกังวลใจเรื่องการผูกขาดตำแหน่งประธานาธิบดีของบุคคลใดบุคคล หนึ่งก็ยังคงไม่ได้รับการแก้ไข

ด้วยเหตุนี้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมืองครั้งล่าสุดจึงขจัดข้อ เสียดังกล่าวออกไป ด้วยการกำหนดไว้ในมาตรา 6 วรรคสอง ว่าห้ามประธานาธิบดีดำรงตำแหน่งเกิน 2 วาระติดต่อกัน

การกำหนด ให้ประธานาธิบดีมีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี และจะดำรงตำแหน่ง 2 วาระติดต่อกันไม่ได้ แง่หนึ่ง เปิดโอกาสให้ประธานาธิบดีที่ดำรงตำแหน่งมานานได้พัก และได้ประธานาธิบดีคนใหม่ที่ “สด-ใหม่” กว่า อีกแง่หนึ่ง ปิดโอกาสไม่ให้บุคคลใดผูกขาดตำแหน่งประธานาธิบดีได้ยาวนานติดต่อกันเกิน 10 ปี

2. สิทธิในการให้อภัยโทษ

รัฐ ธรรมนูญ มาตรา 17 กำหนดให้ประธานาธิบดีมีสิทธิในการให้อภัยโทษ มีความเห็นกันว่าสิทธิในการให้อภัยโทษของประธานาธิบดีนี้ไม่มีกรอบเงื่อนไข เท่าที่ควรและอาจสุ่มเสี่ยงให้ประธานาธิบดีใช้สิทธิได้ตามอำเภอใจ คณะกรรมการ Balladur จึงเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติม โดยยังคงสิทธิในการให้อภัยโทษแก่ประธานาธิบดีอยู่ต่อไป เพียงแต่ในการให้อภัยโทษแต่ละครั้ง ประธานาธิบดีต้องขอความเห็นจากคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) เสียก่อน อย่างไรก็ตามในระหว่างการพิจารณาร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เสียงส่วนใหญ่ในรัฐสภาไม่เห็นด้วยที่กำหนดให้ประธานาธิบดีต้องขอความเห็นจาก คณะกรรมการตุลาการ เพราะการอภัยโทษเป็นอำนาจโดยแท้ของประมุขของรัฐ แต่รัฐสภาก็กังวลใจเช่นกันว่าบทบัญญัติตามมาตรา 17 ให้ประธานาธิบดีสิทธิในการอภัยโทษมากจนเกินไป ในท้ายที่สุดจึงตีกรอบอำนาจในส่วนนี้ให้ประธานาธิบดีมีสิทธิให้อภัยโทษได้ เป็นรายบุคคลเท่านั้น ประธานาธิบดีไม่อาจให้อภัยโทษเป็นหมู่คณะได้

3. การกล่าวสุนทรพจน์ต่อรัฐสภา

ใน ระบบกึ่งประธานาธิบดี กึ่งรัฐสภาแบบฝรั่งเศส ในสาธารณรัฐที่ 5 ประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนและมีอำนาจทางการเมืองโดยแท้ เช่นเดียวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เมื่อประธานาธิบดีฐานความชอบธรรมทางประชาธิปไตยจากประชาชนโดยตรงเช่นนี้ บทบาทและอำนาจหน้าที่ของประธานาธิบดีจึงแยกออกจากฝ่ายนิติบัญญัติอย่างเด็ด ขาด ความสัมพันธ์ระหว่างประธานาธิบดีกับรัฐสภามีค่อนข้างน้อย รัฐสภาไม่มีอำนาจควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของประธานาธิบดีได้โดยตรง และไม่สามารถเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจประธานาธิบดีได้เช่นเดียวกัน ประธานาธิบดีก็ไม่สามารถมาร่วมประชุมรัฐสภาหรืออภิปรายในรัฐสภาได้ รัฐธรรมนูญมาตรา 18 กำหนดแต่เพียงว่า ประธานาธิบดีสามารถสื่อสารกับสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาได้ด้วยการส่งสาส์นมา ให้อ่านในแต่ละสภา โดยสมาชิกแต่ละสภาไม่สามารถเปิดอภิปรายได้

หลาย ฝ่ายวิจารณ์ว่า ประธานาธิบดีมีสิทธิกล่าวสุนทรพจน์ผ่านโทรทัศน์และวิทยุเพื่อชี้แจงต่อ ประชาชนชาวฝรั่งเศสโดยตรง แต่กลับไม่มีสิทธิอภิปรายต่อผู้แทนประชาชน เช่นเดียวกัน ประธานาธิบดีสามารถเดินทางไปทั่วโลก มีโอกาสได้รับเชิญไปกล่าวสุนทรพจน์ในรัฐสภาของหลายประเทศ แต่กลับไม่มีสิทธิอภิปรายในรัฐสภาของประเทศตนเอง

ด้วยเหตุนี้ คณะกรรมการ Balladur จึงเห็นควรสร้างความสัมพันธ์ระหว่างสององค์กรนี้ให้มากขึ้น ด้วยการกำหนดให้ประธานาธิบดีมีสิทธิกล่าวสุนทรพจน์ต่อรัฐสภา และเพื่อความสมดุลกันระหว่างสององค์กร ก็ควรเพิ่มบทบาทให้แก่รัฐสภามากขึ้นด้วย จึงไม่ควรให้ประธานาธิบดีกล่าวสุนทรพจน์โดยลำพัง แต่ควรให้สมาชิกรัฐสภามีสิทธิอภิปรายแสดงความคิดเห็นต่อสุนทรพจน์ของ ประธานาธิบดี และในกรณีที่ประธานาธิบดีร้องขอ รัฐสภาอาจแต่งตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อพิจารณาสุนทรพจน์ของ ประธานาธิบดีโดยเฉพาะเจาะจง อย่างไรก็ตามด้วยเหตุที่ว่าประธานาธิบดีได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน และไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐสภาเหมือนกันกับนายกรัฐมนตรีและรัฐบาล จึงกำหนดให้รัฐสภาอภิปรายเกี่ยวกับสุนทรพจน์ของประธานาธิบดีได้เท่านั้น แต่รัฐสภาไม่มีอำนาจในการลงมติสุนทรพจน์ของประธานาธิบดี

ในท้าย ที่สุด รัฐสภามีมติเห็นชอบให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในกรณีดังกล่าว โดยกำหนดไว้ในวรรคสองของมาตรา 18 ว่า ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐอาจกล่าวสุนทรพจน์ต่อที่ประชุมใหญ่ของรัฐสภาได้ ในการนี้สมาชิกรัฐสภาอาจอภิปรายโดยไม่มีการลงมติต่อสุนทรพจน์ของ ประธานาธิบดีได้ ส่วนข้อเสนอของคณะกรรมการ Balladur ที่เกี่ยวกับการแต่งตั้งคณะกรรมาธิการของรัฐสภาขึ้นมาเพื่อพิจารณาสุนทรพจน์ ของประธานาธิบดีโดยเฉพาะเจาะจงนั้น รัฐสภาไม่เห็นด้วยให้เพิ่มเติมบทบัญญัติในส่วนนี้

โปรดติดตามตอนต่อไป ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ (2)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 18 ธันวาคม 2551