ตัวชี้วัดความก้าวหน้าของประเทศ

- ภาวิน ศิริประภานุกูล -

pawin@econ.tu.ac.th

ผมคิดว่าการดำเนินนโยบาย ต่าง ๆ ขององค์กรธุรกิจ หน่วยงานราชการ รวมไปถึงตัวรัฐบาลเองนั้นต้องการเป้าหมายที่เป็นตัว ชี้วัดว่า การดำเนินนโยบายต่าง ๆ ของตนเองประสบความสำเร็จหรือไม่ ยกตัวอย่าง เช่น บริษัทเอกชนอาจมีการ ตั้ง เป้าหมายการเติบโตของกำไรในแต่ละปี เป็นต้น ส่วนตัวชี้วัดที่เรามักจะได้ยินจากภาครัฐบาลบ่อยครั้งก็คือตัวอัตราการเติบโตของผลิตภัณฑ์มวลรวมรายได้ประชาชาติ หรือ GDP (gross domestic product)

ไม่นานมานี้ ผมบังเอิญได้เห็นข่าวชิ้นหนึ่งบนหน้าเว็บไซต์ของหนังสือพิมพ์ฉบับหนึ่งครับ โดยข่าวชิ้นดังกล่าวได้พูดถึงความเปลี่ยนแปลงในกลุ่มประเทศ OECD ซึ่งกำลังมีความพยายามที่จะก้าวข้ามตัวชี้วัด GDP ซึ่งมักจะถูกนำมาใช้เป็นตัวกำหนดเป้าหมายของรัฐบาลต่าง ๆ ในประเทศเหล่านี้

OECD นั้นย่อมาจาก Organization for Economic Co-operation and Development หรือคร่าว ๆ ก็คือ องค์กรเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ แต่เป้าหมายหลักอีกอย่างหนึ่งของ OECD ก็คือ การส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยในปัจจุบันประเทศในกลุ่ม OECD มีอยู่ด้วยกันทั้งสิ้น 30 ประเทศ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นประเทศพัฒนาแล้ว บวกเข้ากับประเทศในกลุ่มกำลังพัฒนาบางประเทศ เช่น เม็กซิโก โปแลนด์ และสาธารณรัฐสโลวัก เป็นต้นครับ

ความพยายามก้าวข้ามตัวชี้วัด GDP ของประเทศในกลุ่มนี้เกิดขึ้นเนื่องจากความรู้สึกที่ว่า การดำเนินนโยบายของรัฐบาลควรที่จะให้ความสำคัญกับชีวิตความเป็นอยู่ของผู้คนภายในประเทศเป็นหลัก และตัว GDP ก็เป็นตัวชี้วัดถึงสภาพความเป็นอยู่ของผู้คนที่แย่ลงไปทุกที

คิดดูสิครับว่าถ้าหากบริษัทเอกชนในประเทศหนึ่งถางป่าเพื่อสร้างโรงงานของตนเองเพิ่มขึ้น การเพิ่มการผลิตของบริษัทเอกชนแห่งนี้ก็จะช่วยให้ GDP ของประเทศปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น แต่การถางป่าดังกล่าวอาจนำมาซึ่งปัญหาสิ่งแวดล้อมที่ตัว GDP ไม่ได้พูดถึง

หรือในอีกกรณีหนึ่ง ถ้าหากรัฐบาล ของอีกประเทศหนึ่งประกาศยอมให้มีการจ้างงาน 20 ชั่วโมงต่อวัน 7 วันต่อสัปดาห์ การจ้างงานดังกล่าวก็ย่อมทำให้ GDP ของประเทศนั้นปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น แต่สภาพความเป็นอยู่ของลูกจ้างที่ทำงาน 140 ชั่วโมงต่อสัปดาห์ ในประเทศนั้นตัว GDP ไม่ได้พูดถึง

หรือแม้แต่กิจกรรมอื่น ๆ ที่ไม่ผ่านตลาด ยกตัวอย่าง เช่น หากนายแดง ลาออกจากการเป็นลูกจ้างโรงงานในภาคอุตสาหกรรมการผลิตแห่งหนึ่ง เพื่อออกไปทำการเพาะปลูกไร่นาสวนผสมของตนเอง โดยนายแดงนำเอาพืชผลหรือปศุสัตว์ของตนเองมาใช้บริโภคเพื่อการดำรงชีพด้วย การกระทำของนายแดงดังกล่าวจะทำให้ตัวเลข GDP ของประเทศลดลงครับ ในขณะที่นายแดงอาจมีสภาพความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น กินข้าวแต่ละมื้ออิ่มท้องขึ้นก็เป็นได้

จะเห็นได้ว่ามีหลาย ๆ กรณีที่สภาพความเป็นอยู่ของผู้คนและตัว GDP ของประเทศเคลื่อนที่สวนทางกันครับ และผมขอย้ำอีกครั้งว่าเป้าหมายในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลก็ควรจะมุ่งเน้นไปที่สภาพความเป็นอยู่ของประชาชนที่ดีขึ้น หรือการเพิ่มพูนความสุขของผู้คนในประเทศเป็นหลัก

ตัวชี้วัดในอุดมคติที่น่าจะเข้ามาทำหน้าที่แทนตัว GDP ก็คือตัว GDH ซึ่งย่อมาจาก gross domestic happiness หรือตัว "ความสุขมวลรวมภายในประเทศ" โดยตัว GDH นี้จะมุ่งเน้นการวัดระดับความสุขโดยรวมของผู้คนในประเทศเป็นหลัก ซึ่งก็สอดคล้องกับเป้าหมายที่ควรจะเป็นของ ทางรัฐบาล

อย่างไรก็ตามกระบวนการในการจัดทำ ตัว GDH นี้มีปัญหามากมายครับ ยกตัวอย่าง เช่น ความสุขนั้นขึ้นอยู่กับความทรงจำด้วย การเคยมีความสุขในช่วงเวลาหนึ่งแต่ลืมไปแล้ว (โดยเฉพาะในกรณีที่ผู้คนลืมไปว่าเคยมีความสุขในช่วงที่กำลังทำการสำรวจระดับความสุขพอดี) นั้นแตกต่างกับการที่ไม่เคยได้รับความสุขเลย นอกจากนั้นระดับของความสุขยังขึ้นอยู่กับทัศนคติส่วนบุคคลอีกด้วย ซึ่งทำให้ระดับการ "มีความสุข" ในแต่ละบุคคลจะแตกต่างกันออกไป บางคนรัฐบาลจะทำดีทำชั่วอย่างไรก็มีความสุข ในขณะที่บางคนไม่ว่ารัฐบาลจะทำดีอย่างไรก็ไม่ค่อยจะมีความสุข

(ท่านผู้อ่านที่มีความสนใจเพิ่มเติมในปัญหาของกระบวนการจัดทำข้อมูล GDH สามารถอ่านเพิ่มเติมได้จาก Kahneman, D. and A. Krueger (2002). Developments in the measurement of subjective well-being. Journal of Economic Perspectives 20(1), 3-24 ครับ)

ด้วยปัญหาจำพวกนี้ทำให้การจัดทำข้อมูล GDH ในช่วงเวลาปัจจุบันอาจไม่มีประโยชน์มากนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเราไม่มีกระบวนการจัดทำข้อมูลที่แน่นอน ตรวจสอบได้ โดยผมคาดว่าพวกเราจะได้รับข้อมูล GDH ในลักษณะที่เพิ่มขึ้นตรงตามเป้าหมายของรัฐบาลแทบจะทุกปี ตัวอย่างของข้อมูลในลักษณะนี้ก็เช่น ข้อมูลอัตราการว่างงานของประเทศไทยที่อาจถือได้ว่าอยู่ในระดับต่ำมากที่สุดในโลก แต่ข้อมูลลักษณะนี้ไม่มีประโยชน์ในลักษณะของการเป็นตัวชี้วัดประสิทธิภาพของนโยบายรัฐบาล เป็นการสิ้นเปลืองทรัพยากรในการจัดทำโดยเปล่าประโยชน์

การปรับตัวของกลุ่มประเทศ OECD นั้นมีความแตกต่างออกไป โดยกลุ่มประเทศเหล่านี้ไม่ได้มุ่งหวังจะพัฒนาข้อมูล GDH ขึ้นมาประยุกต์ใช้ แต่เป็นการมุ่ง จัดทำและเพิ่มน้ำหนักให้กับตัวชี้วัดทางด้าน อื่น ๆ ซึ่งมีความแตกต่างออกไปจากตัว GDP และนำเอาตัวชี้วัดเหล่านี้มาเป็น มาตรวัดความสำเร็จในการดำเนินนโยบายรัฐบาลควบคู่ไปกับตัว GDP ด้วย

โดยใน roadmap หรือแผนที่นำทาง ที่ทางกลุ่ม OECD ได้ประกาศเอาไว้ในการประชุมที่เมืองปูซาน ประเทศเกาหลีใต้ ในวันที่ 29 ตุลาคมที่ผ่านมานั้น กลุ่ม OECD ได้แสดงให้เห็นถึงตัวชี้วัดเหล่านี้ในเบื้องต้น โดยทางกลุ่มได้แบ่งดัชนีเหล่านี้ออกเป็น 3 ประเภทหลัก ได้แก่

1) ตัวชี้วัดทรัพยากรทางเศรษฐกิจ ซึ่งนอกจากตัว GDP แล้วยังรวมไปถึงตัว ชี้วัดสภาพความเป็นอยู่ของประชาชนภายในประเทศ อาทิ รายได้หลังหักภาษี ปริมาณการบริโภคของครัวเรือน ความมั่งคั่งของครัวเรือน กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ไม่ผ่านตลาด รวมไปถึงตัวชี้วัดที่แสดงถึงความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างผู้คนภายในประเทศด้วย

2) ตัวชี้วัดคุณภาพชีวิต ซึ่งได้แก่ ระดับทักษะของผู้คน ตัวชี้วัดทางด้านสุขภาพ เช่น อัตราการเสียชีวิต การป่วยทางประสาท คุณภาพของบริการด้านสาธารณสุข และความเท่าเทียมในการให้บริการด้านสาธารณสุข เป็นต้น ตัวชี้วัดในด้านนี้ยังรวมไปถึงตัวชี้วัดด้านคุณภาพของสิ่งแวดล้อมอีกด้วย

3) ตัวชี้วัดด้านความยั่งยืน ซึ่งหมายถึง ตัวชี้วัดถึงระดับทุนในการพัฒนาประเทศ โดยแบ่งออกได้เป็น 3 ประเภทย่อย ๆ ได้แก่ ทุนที่มนุษย์สร้างขึ้น ทุนทางธรรมชาติ (เช่น ระดับความหลากหลายทางชีวภาพ) และทุนมนุษย์

ในกลุ่มตัวชี้วัดใหม่ ๆ เหล่านี้ บางตัวทางกลุ่ม OECD ได้มีการพัฒนากระบวนการจัดทำข้อมูลขึ้นมาเรียบร้อยแล้ว บางตัวกำลังอยู่ในขั้นพัฒนากระบวนการ โดยทางกลุ่ม OECD ประกาศออกมาอย่างชัดเจนว่าจะเดินหน้าพัฒนากระบวนการจัดทำข้อมูลและผลักดันการประยุกต์ใช้ตัวชี้วัดเหล่านี้ในประเทศในกลุ่ม OECD ด้วยกันเอง และประเทศนอกกลุ่ม OECD ทั่วโลกครับ

ในช่วงเวลาเดียวกัน ทางกลุ่ม OECD ยังได้มีการจัดตั้งเครือข่ายที่เรียกกันว่า Wikiprogress เพื่อใช้เป็นศูนย์กลางในการสื่อสารและพัฒนากระบวนการจัดทำตัวชี้วัดในด้านต่าง ๆ เหล่านี้ โดย Wikiprogress จะเป็นศูนย์กลางในการรับฟังและแลกเปลี่ยนประสบการณ์จากนานาประเทศต่อการพัฒนาและประยุกต์ใช้ตัวชี้วัดใหม่ ๆ เหล่านี้

โดยส่วนตัวแล้ว ผมอยากจะเห็นรัฐบาลไทยหันมาให้ความสำคัญกับตัวชี้วัดในด้านอื่น ๆ นอกเหนือไปจากตัว GDP หรืออัตราการเติบโตของ GDP เช่นเดียวกันครับ โดยผมคิดว่าตัวชี้วัดบางตัวที่มีการประยุกต์ใช้กันแล้วในบางประเทศมิได้มีค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บที่สูงมากเกินไปนัก นอกจากนั้นตัวชี้วัดเหล่านี้ยังน่าที่จะสะท้อนภาพการพัฒนาที่ขาดตกบกพร่องไปจากตัว GDP ได้

และที่สำคัญกระบวนการจัดสร้างตัวชี้วัดเหล่านี้ยังมีความชัดเจน สามารถทำได้เลยในปัจจุบัน โดยการประยุกต์ใช้ตัวชี้วัดหลาย ๆ ด้านดังกล่าวก็น่าจะสามารถทดแทนการประยุกต์ใช้ตัวชี้วัด GDH ได้เป็นอย่างดีด้วยครับ