นับตั้งแต่วิกฤตซับไพรม์ในอเมริกาปะทุขึ้นเป็นวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ที่ลุกลามไปทั่วโลกตั้งแต่ปี 2007 บัดนี้ก็เป็นที่ประจักษ์ชัดโดยทั่วไปแล้วว่า วิกฤตรอบนี้หาใช่ ‘เหตุบังเอิญ’ ที่เกิดขึ้นเพียงนานๆ ครั้งและไม่มีใครคาดเดาได้ หากเป็นผลพวงของปัจจัยต่างๆ มากมายที่มีมนุษย์เป็นต้นเหตุและส่อเค้าหายนะมานานปี ไม่ว่าจะเป็นภาวะฟองสบู่อสังหาริมทรัพย์ ภาวะกู้เงินเกินตัวมาบริโภคเกินตัวของคนอเมริกันและลงทุนเกินตัวของสถาบันอเมริกัน ความไม่โปร่งใสและหลอกลวงผู้บริโภคในตลาดสินเชื่อซับไพรม์ และการที่ไม่มีใครมองเห็นความเสี่ยงรวมของภาคการเงินทั้งระบบ (systemic risk) ซึ่งเพิ่มสูงขึ้นจากพฤติกรรมของผู้เล่นในตลาดแต่ละรายจนถึงจุดวิกฤต โดยเฉพาะในตลาดตราสารอนุพันธ์ที่ซื้อขายกันแบบตัวต่อตัว (over-the-counter)

ใครก็ตามที่สืบสาวปัญหาเหล่านี้ลึกลงไปอีกชั้นหนึ่งจะพบว่า รากสาเหตุที่สำคัญคือความหละหลวมของการกำกับดูแลและการผ่อนปรนกฏเกณฑ์ของภาครัฐ จนถึงระดับที่ ‘ไม่มี’ การกำกับดูแลโดยปริยายในการเงินหลายแขนง นับเป็น ‘รากแก้ว’ ของปัญหาทั้งมวลที่สะสมจนระเบิดในเวลาไล่เลี่ยกัน กลายเป็นวิกฤตการเงินและวิกฤตเศรษฐกิจที่รุนแรงที่สุดในรอบ 80 ปี

นักเศรษฐศาสตร์และนักการเงินแทบทุกคนดูจะเห็นพ้องต้องกันแล้วว่า อเมริกาจะต้อง ‘ยกเครื่อง’ ระบบการกำกับดูแลภาคการเงินขนานใหญ่เพื่อป้องกันไม่ให้วิกฤตรุนแรงเช่นนี้เกิดขึ้นอีก และเพื่อไม่ให้สังคมต้องแบกรับต้นทุนอีก ความแตกต่างระหว่างผู้เชี่ยวชาญเหล่านี้อยู่ที่รายละเอียดว่า ระบบการกำกับดูแลใหม่นั้นควรมีหน้าตาเป็นเช่นใด ใครควรมีอำนาจเพิ่ม ใครควรมีอำนาจน้อยลง และขอบเขตของอำนาจนั้นควรจะอยู่ที่ใด

คนที่ไม่เห็นด้วยว่าอเมริกาควรจะยกเครื่องระบบการกำกับดูแลภาคการเงิน เห็นจะมีแค่นักเศรษฐศาสตร์ ‘ขวาจัด’ บางคนที่หลับหูหลับตาเชียร์ทุนนิยมเสรีสุดขั้วต่อไป ด้วยความเข้าใจผิดว่า “ตลาดเสรี” ที่ดำรงอยู่อย่างเป็นเอกเทศและเป็นอิสระจากปัจจัยต่างๆ นั้นมีอยู่จริงในโลก

การยกเครื่องระบบกำกับดูแลภาคการเงิน เป็นหนึ่งในนโยบายหลักที่ บารัก โอบามา ประธานาธิบดีอเมริกาคนปัจจุบัน ใช้ในการหาเสียงเลือกตั้งประธานาธิบดี เขาบอกว่า ตลาดการเงินที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ประกอบกับการผ่อนปรนกฎเกณฑ์ภาครัฐที่ ‘ปล่อย’ มากขึ้นเรื่อยๆ ได้นำไปสู่วงจรอุบาทว์ที่เศรษฐกิจพองโตขึ้นเป็นฟองสบู่ เสร็จแล้วก็ชะงักงันอย่างเฉียบพลัน ด้วยเหตุนั้น รัฐจึงควรดูแลเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจอย่างแข็งขัน ไม่ใช่ปล่อยให้เป็นไปตาม ‘กลไกตลาด’ เพราะความผันผวนของระบบทำให้คนเดือดร้อนจริงๆ โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยและธุรกิจขนาดย่อมที่มี ‘สายป่านสั้น’ เมื่อเทียบกับผู้มีฐานะดีกว่า

ตัวอย่างที่เราคุ้นเคยกันดีคือ เวลาเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ คนกลุ่มแรกๆ ที่รายได้จะหดหายทันทีคือแรงงานค่าแรงต่ำที่ถูกโรงงานเลิกจ้าง

โอบามากล่าวระหว่างเดินสายหาเสียงในเดือนมีนาคม 2008 ตอนหนึ่งว่า

“เศรษฐกิจอเมริกาไม่หยุดนิ่งอยู่กับที่ และกฏเกณฑ์ที่กำกับมันก็ไม่ควรหยุดนิ่งเช่นกัน ...สถาบันเก่าๆ ไม่สามารถดูแลพฤติกรรมใหม่ๆ ได้อย่างเพียงพอ ...ตลาดเสรีไม่เคยหมายความว่าคุณมีสิทธิที่จะตักตวงอะไรเท่าไรก็ได้ด้วยวิธีใดก็ได้ นั่นคือเหตุผลที่เราต้องมีกฎเกณฑ์เพื่อบังคับให้การแข่งขันเป็นไปอย่างเป็นธรรม โปร่งใส และซื่อสัตย์ ...ประวัติศาสตร์ของเราน่าจะทำให้เราเชื่อมั่นว่า เราไม่จำเป็นจะต้องเลือกระหว่างระบบเศรษฐกิจกดขี่ที่รัฐบริหารจัดการ กับระบบทุนนิยมที่สับสนอลหม่านและโหดร้ายทารุณ”

หลังจากที่เขาชนะการเลือกตั้งประธานาธิบดีและหมดเวลาหลายเดือนไปกับความพยายามที่จะแก้ปัญหาเร่งด่วน นั่นคือ กอบกู้เศรษฐกิจและภาคการเงินอเมริกา ในที่สุดเมื่อเดือนมิถุนายน 2009 รัฐบาลโอบามาก็ออกมาประกาศเค้าโครงข้อเสนอเชิงนโยบายของรัฐบาล อันเป็นก้าวแรกสู่การ ‘ยกเครื่อง’ ระบบการกำกับดูแลภาคการเงินครั้งใหญ่

เป้าหมายของแผนการปฏิรูประบบการกำกับดูแลครั้งนี้ ในคำพูดของ ทิม ไกธ์เนอร์ และ ลอว์เรนซ์ ซัมเมอร์ส์ สอง ‘สถาปนิก’ ด้านการเงินคนสำคัญในรัฐบาล ที่ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ The Washington Post วันที่ 14 มิถุนายน 2009 คือ “...การสร้างระบบกำกับดูแลที่มีเสถียรภาพกว่าเดิม มีความยืดหยุ่นและมีประสิทธิผลกว่าเดิม ระบบที่สามารถพิทักษ์ผลประโยชน์จากนวัตกรรมทางการเงิน ในขณะที่ปกป้องคุ้มครองระบบจากความโลภของตัวเอง”

ชุดข้อเสนอดังกล่าวจะต้องใช้เวลาอีกนานกว่าจะมีผลบังคับใช้ในทางกฎหมาย และแน่นอนว่าหน้าตาของชุดกฎเกณฑ์ที่สภาคองเกรสอนุมัติจะแตกต่างอย่างมากจากเค้าโครงข้อเสนอของรัฐบาล เนื่องจากเป็นเรื่องละเอียดอ่อนที่ส่งผลกระทบกว้างไกล และมีข้อถกเถียงไม่สิ้นสุด โดยเฉพาะระหว่างนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายขวาหลายคนที่มองว่าชุดข้อเสนอดังกล่าวมอบอำนาจให้รัฐแทรกแซงภาคการเงินมากเกินไป กับนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายซ้ายอีกหลายคนที่มองกลับกันว่า อำนาจของรัฐในข้อเสนอชุดนี้ยังไม่ถอนรากถอนโคนระบบเก่าเท่าที่ควร เป็นการ ‘ปะผุ’ ระบบเก่ามากกว่าสร้างระบบขึ้นมาใหม่

ไม่ว่าผลของการต่อสู้และล็อบบี้ในสภาจะเป็นอย่างไร คงไม่มีใครปฏิเสธว่า ภาวะผ่อนปรนกฎเกณฑ์และปล่อยให้ ‘กลไกตลาด’ จัดการตัวเอง ซึ่งเป็นกระบวนทัศน์นำของโลกตั้งแต่ทศวรรษ 1980 เป็นต้นมานั้น ได้ปิดฉากลงแล้วอย่างบริบูรณ์

สาระสำคัญ 4 ประการในเค้าโครงข้อเสนอของรัฐบาลโอบามาได้แก่

1. เพิ่มอำนาจการกำกับดูแลสถาบันการเงินขนาดยักษ์ – ธนาคารกลางของอเมริกาหรือเฟด (Fed ย่อมาจาก Federal Reserve Board) จะมีอำนาจมากขึ้นในการกำกับดูแลสถาบันการเงินขนาดยักษ์ และรัฐบาลจะเสนอกระบวนการที่จะให้รัฐมีอำนาจเข้าไปควบคุมสถาบันการเงินขนาดยักษ์ที่สุ่มเสี่ยงว่าจะก่อวิกฤตการเงิน หลังจากที่กรณีล่มสลายของสถาบันการเงินที่ ‘ใหญ่จนปล่อยให้ล้มไม่ได้’ อย่าง Lehman Brothers และ Bear Stearns ซึ่งเฟดไม่เคยมีอำนาจควบคุมเพราะไม่ใช่ธนาคารพาณิชย์ มีส่วนทำให้วิกฤตการเงินส่งผลกระทบรุนแรงกว่าเดิม นอกจากนี้ รัฐบาลจะทบทวนกฎการกันทุนสำรองและสภาพคล่องขั้นต่ำสำหรับสถาบันการเงินขนาดยักษ์เพื่อดูว่าควรเพิ่มมากน้อยเพียงใด

2. ปิดช่องโหว่ในระบบการกำกับดูแล – ก่อนหน้านี้รัฐบาลโอบามาล้มเลิกแผนเดิมที่จะก่อตั้งหน่วยงานรัฐใหม่ถอดด้ามเพื่อกำกับดูแลสถาบันการเงินทุกรูปแบบ (consolidated supervision) ไปแล้ว หลังจากที่เผชิญกับแรงต้านมากมาย ตอนนี้เปลี่ยนเป็นเสนอว่ารัฐควรจัดตั้ง ‘สภากำกับดูแลบริการทางการเงิน’ ชื่อ Financial Services Oversight Council มีสมาชิกจากหน่วยงานกำกับดูแลต่างๆ เพื่อร่วมกันประเมินความเสี่ยงเชิงระบบ ค้นหาและอุดช่องโหว่ในกฏระเบียบ และสื่อสารกับหน่วยงานต่างๆ ของรัฐได้ดีกว่าเดิม นอกจากนี้ รัฐบาลยังเสนอให้ยกเลิกกฎหมายสถาบันออมทรัพย์ ซึ่งหมายความว่าสำนักงานกำกับดูแลสถาบันออมทรัพย์ (Office of Thrift Supervision) ของรัฐบาลกลางจะถูกยุบเลิกไปโดยปริยาย และกำหนดว่าที่ปรึกษาของกองทุนเฮดจ์ฟันด์และบริษัทร่วมทุน (private equity) จะต้องขึ้นทะเบียนกับคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) อเมริกา

การยุบเลิกสำนักงานกำกับดูแลสถาบันออมทรัพย์นั้นเป็นข้อเสนอที่สำคัญยิ่ง (อยู่ในแผนการปฏิรูประบบการกำกับดูแลที่รัฐบาลบุชเคยเสนอเมื่อต้นปี 2008 ด้วย) เพราะปัญหาที่เรียกว่า ‘การฉวยโอกาสจากความเหลื่อมล้ำในระบบกำกับดูแล’ (regulatory arbitrage) นั้น เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้วิกฤตการเงินครั้งนี้รุนแรงกว่าที่ควรจะเป็น

กรณีล่มสลายของ AIG เป็นกรณีศึกษาระดับคลาสสิกในประเด็นนี้ กล่าวคือ AIG ซึ่งทำธุรกิจประกันเป็นหลัก ได้เคยซื้อสถาบันออมทรัพย์ (savings & loan) เล็กๆ แห่งหนึ่งในอเมริกา บริษัทแม่ขนาดยักษ์คือ AIG จึงสามารถจัดการให้ตัวเองอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานกำกับดูแลสถาบันออมทรัพย์ ซึ่งเป็นหน่วยงานกำกับดูแลขนาดย่อมที่ไม่มีทั้งความเชี่ยวชาญ กฎเกณฑ์ และกำลังคนพอที่จะควบคุมสถาบันที่ใหญ่กว่าออมทรัพย์เล็กๆ กลายเป็นสถานการณ์ที่ไม่ต่างจากให้เห็บดูแลช้างที่มันเกาะอยู่ ผลที่เกิดขึ้นคือฝ่ายการเงินของ AIG ในกรุงลอนดอน สามารถขาย ‘นวัตกรรมทางการเงิน’ ที่เป็นชนวนแห่งความล่มสลายของบริษัท ชื่อ Credit Default Swap (CDS) ทั่วโลกอย่างไร้การกำกับดูแลใดๆ นอกจาก AIG แล้วก็มีสถาบันการเงินอีกจำนวนมาก โดยเฉพาะสถาบันการเงินที่ปล่อยสินเชื่อซับไพรม์ ที่ฉวยโอกาสแบบเดียวกัน

(ประเด็นเรื่อง regulatory arbitrage และข้อถกเถียงที่ว่า “นวัตกรรมทางการเงิน” บางประเภทอย่าง CDS นั้นอันตรายจนไม่ควรให้ซื้อขายกันเลยหรือไม่ ยังมีเรื่องสนุกๆ อีกมาก ผู้เขียนจะทยอยเล่าในโอกาสต่อไป)

3. มาตรการคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน – ในเมื่อผลิตภัณฑ์ทางการเงินหลายประเภท โดยเฉพาะสินเชื่อซับไพรม์ ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้วว่ามีอันตรายไม่ต่างจากสินค้าชนิดอื่นๆ รวมทั้งมีความไม่โปร่งใส เขียนด้วยภาษาคลุมเครือเข้าใจยาก และเงื่อนไขที่หลอกลวงหรือปิดบังข้อมูลที่จำเป็นต่อการตัดสินใจของผู้บริโภค จึงไม่น่าแปลกใจที่รัฐบาลโอบามาจะเสนอให้ก่อตั้งหน่วยงานรัฐใหม่เพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้บริโภคบริการทางการเงิน (รัฐบาลบุชก็เคยเสนอเรื่องนี้เช่นกัน) นอกจากจะมีหน้าที่กำกับดูแลผู้ให้บริการทางการเงินให้เปิดเผยข้อมูลที่ถูกต้องและไม่บิดเบือนแล้ว หน่วยงานนี้ยังจะทำหน้าที่ช่วยเหลือให้ความรู้แก่ผู้บริโภค ให้เข้าใจผลพวงจากการตัดสินใจทางการเงินของตัวเอง และทำให้ผู้บริโภคมั่นใจว่าสามารถเลือกใช้ผลิตภัณฑ์สินเชื่อที่มีความเสี่ยงต่ำกว่าถ้าต้องการ

4. กำกับดูแลตลาดแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (securitization) – ปัญหาส่วนหนึ่งที่เป็นชนวนของวิกฤตการเงินรอบนี้เกิดขึ้นนอกระบบธนาคารพาณิชย์ ในตลาดแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ที่มีการกำกับดูแลน้อยกว่า ในแผนของรัฐบาลโอบามา รัฐจะเข้ามากำกับดูแลตลาดด้วยการกำหนดว่าเครื่องมือทางการเงินที่ซับซ้อนอย่างเช่น CDS และตราสารอนุพันธ์อื่นๆ ที่ซื้อขายกันตัวต่อตัว จะต้องซื้อขายกันในตลาดหลักทรัพย์เท่านั้น (exchange) เพื่อเสริมสร้างความโปร่งใสและให้ประเมินความเสี่ยงเชิงระบบ (systemic risk) ได้ นอกจากนี้ บริษัทผู้ออกสินเชื่อที่แปลงเป็นหลักทรัพย์จะถูกบังคับให้มีส่วนได้เสียในตลาด ด้วยการเก็บความเสี่ยงของเครดิต (credit risk สะท้อนความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้) ไว้กับตัวเองไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 หลังจากที่ขายหลักทรัพย์นั้นในตลาดแล้ว เพื่อลดแรงจูงใจที่จะปล่อยปละละเลยลูกหนี้ ทำให้ภาคการเงินมีแต่ ‘เจ้ามือ’ ไม่มี ‘เจ้าภาพ’ เหมือนที่ผ่านมา

ลอว์เรนซ์ ซัมเมอร์ส์ ย้ำว่า “ข้อพิจารณาเรื่องเสถียรภาพ ความปลอดภัย และความเสี่ยงเชิงระบบจะต้องมีน้ำหนักในการวางแผนและวิธีคิดของสถาบันการเงินทุกแห่งมากกว่าที่แล้วมา”

เวลาเท่านั้นที่จะเป็นเครื่องพิสูจน์ว่า สถาบันการเงินจะเปลี่ยนกระบวนทัศน์ในการดำเนินธุรกิจ จากการมุ่งทำกำไรสูงสุดให้กับผู้ถือหุ้นในระยะสั้นเพียงอย่างเดียว ไปสู่กระบวนทัศน์ใหม่ที่ให้น้ำหนักกับ ‘เป้าหมายทางสังคม’ ระยะยาวสามประการในคำกล่าวของซัมเมอร์ส์มากกว่าเดิม ได้จริงหรือไม่เพียงใด.

ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 8 กรกฎาคม 2552