กฎหมายปฏิรูปภาคการเงินอเมริกันชื่อ Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act (“กฎหมายดอดด์-แฟรงค์”) ที่ผ่านการลงนามโดยประธานาธิบดีบารัก โอบามา เมื่อวันที่ 21 กรกฏาคม 2010 เป็นมหกรรมปฏิรูปภาคการเงินอเมริกันที่ลึกและกว้างที่สุดในรอบ 80 ปี เนื้อหาของกฎหมายนี้แบ่งได้เป็นสี่ส่วนใหญ่คือ อำนาจการกำกับดูแลและความเสี่ยงเชิงระบบ กฏเกณฑ์กำกับสถาบันการเงิน กฏเกณฑ์เกี่ยวกับตลาดทุน และกลไกคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน  

คราวก่อนผู้เขียนพูดถึงสาระสำคัญและข้อถกเถียงในสองส่วนแรกไปแล้ว วันนี้มาว่ากันเรื่องสองส่วนหลังบ้าง

นอกจากกฎหมายดอดด์-แฟรงค์จะนำตราสารอนุพันธ์ส่วนใหญ่ขึ้นมา “บนดิน” ด้วยการกำหนดให้ซื้อขายผ่านตลาดหลักทรัพย์ และห้ามธนาคารพาณิชย์เก็งกำไรสว็อปที่มีความเสี่ยงสูงแล้ว กฎหมายฉบับนี้ยังบังคับให้บริษัทที่รับประกันการจัดจำหน่ายหลักทรัพย์อิงสินเชื่อที่อยู่อาศัยต้องลงทุนไม่ต่ำกว่าร้อยละ 5 ของมูลค่าสินทรัพย์เสี่ยงที่แปลงเป็นหลักทรัพย์ไปขาย กฏข้อนี้น่าจะส่งผลดีต่อตลาดทุน เพราะการกำหนดให้บริษัทหลักทรัพย์ลงเงินของตัวเองไม่ใช่น้อยๆ ในหลักทรัพย์ที่นำไปเร่ขายนั้นน่าจะทำให้บริษัทเหล่านั้นใช้ความระมัดระวังและรอบคอบมากขึ้น ลดแรงจูงใจที่จะจับเสือมือเปล่าหรือย้อมแมวขายเหมือนอย่างในอดีต (ศัพท์แสลงในตลาดทุนฝรั่งเรียกว่า ตอนนี้มี “เนื้อหนังอยู่ในเกม” (skin in the game) แล้ว)

ข้อกำหนดในกฏหมายดอดด์-แฟรงค์ที่สำคัญอีกข้อหนึ่งคือ เพิ่มความรับผิดทางกฎหมายของบริษัทจัดอันดับความน่าเชื่อถือ (credit rating agency) โดยเฉพาะความรับผิดต่อนักลงทุนที่ซื้อหลักทรัพย์ที่ตนจัดอันดับ เพราะปัญหาใหญ่ปัญหาหนึ่งที่ผ่านมาคือ บริษัทจัดอันดับประเมินความเสี่ยงของหลักทรัพย์ผิดพลาด ส่วนหนึ่งเพราะพึ่งพาข้อมูลจากวาณิชธนกิจผู้จัดจำหน่ายมากเกินไปโดยไม่เป็นอิสระเท่าที่ควร ภาระความรับผิดทางกฎหมายที่เพิ่มขึ้นน่าจะสร้างแรงจูงใจให้บริษัทจัดอันดับใช้วิจารณญาณอย่างรอบคอบและเป็นอิสระมากกว่าเดิม แต่ก็มีแนวโน้มเหมือนกันที่บริษัทจัดอันดับบางแห่งจะเลือกวิธี “มักง่าย” แทนที่จะปรับปรุงตัว คือไม่ยอมให้ผู้ออกหลักทรัพย์เปิดเผยผลการจัดอันดับในหนังสือชี้ชวนที่ไปถึงนักลงทุน เพื่อกำจัดความเสี่ยงที่ตนจะถูกฟ้องร้องตั้งแต่ต้น

คำถามที่ว่ากฏเรื่องนี้จะทำให้สถานการณ์ดีขึ้นหรือแย่ลง ระหว่างบริษัทจัดอันดับทำงานอย่างรอบคอบและน่าเชื่อถือกว่าเดิม (ดีขึ้น) หรือไม่ตีพิมพ์ผลการจัดอันดับเพื่อหลบเลี่ยงความรับผิด (แย่ลง) คงต้องรอดูไปอีก 2-3 ปีกว่าจะเห็น เพราะส่วนหนึ่งขึ้นอยู่กับวิธีแปรกฏหมายเป็นกฏระเบียบและขั้นตอนปฏิบัติของ ก.ล.ต. อเมริกาเองด้วย

ด้านการเปิดเผยข้อมูลและอำนาจในการกำกับตลาดทุน กฎหมายดอดด์-แฟรงค์มอบอำนาจให้ ก.ล.ต. ออกกฏเกี่ยวกับ “การเปิดเผยข้อมูลที่จุดขาย” (point-of-sale disclosure rules) เพื่อช่วยนักลงทุนรายย่อยทำความเข้าใจกับหลักทรัพย์ที่มักจะถูกศัพท์สวยหรูและซับซ้อนปิดบังความเสี่ยงและต้นทุนที่แท้จริง แต่เนื่องจากหลายฝ่ายเกรงว่า ก.ล.ต. อาจเพิ่มกฏการเปิดเผยข้อมูลในทางที่ทำให้ต้นทุนของโบรกเกอร์สูงขึ้น และโบรกเกอร์จะส่งต่อต้นทุนมาให้นักลงทุนแบกรับ กฎหมายจึงกำหนดให้ ก.ล.ต. สามารถจ้างผู้เชี่ยวชาญทำการศึกษาระดับความอ่านออกเขียนได้ทางการเงิน (financial literacy) ของนักลงทุนรายย่อยก่อนที่จะออกกฏเรื่องนี้ในรายละเอียดต่อไป

ปัญหาหนึ่งที่ผ่านมาในตลาดทุนคือ มหกรรมฉ้อโกงมักจะดำเนินไปนานหลายปีก่อนจะถูกเปิดโปงและดำเนินคดี กว่าจะถึงตอนนั้นก็มีผู้เสียหายไปแล้วหลายพันคนหรือมากกว่านั้น สาเหตุสำคัญข้อหนึ่งคือความไม่ชอบมาพากลในตลาดทุนเป็นที่รู้กันในหมู่ “คนใน” ไม่กี่คน ถ้าไม่ใช่พนักงานของบริษัทที่ทำดีลนั้นจริงๆ ก็ยากที่ ก.ล.ต. จะล่วงรู้ได้ว่าเกิดอะไรขึ้นจนกว่าจะมีผู้เสียหายแล้วในวงกว้าง ดังนั้นกฎหมายดอดด์-แฟรงค์ จึงเพิ่มแรงจูงใจให้ “คนใน” มาให้เบาะแสการทุจริตกับ ก.ล.ต. ด้วยการกำหนดว่าใครก็ตามที่มอบข้อมูลให้กับ ก.ล.ต. แล้วนำไปสู่การสอบสวนเอาผิดได้สำเร็จ จะได้รับเงินรางวัลร้อยละ 10-30 ของค่าปรับที่สูงกว่า 1 ล้านเหรียญสหรัฐ แรงจูงใจใหม่นี้อาจสร้างบรรยากาศ “มหกรรมจับผิด” ในตลาดทุนช่วงแรก โดยคนที่แห่กันอ้างว่ามีเบาะแสการทุจริต แต่ถ้าเกิดเหตุการณ์นี้จริง ไม่นานทุกอย่างก็น่าจะกลับเข้าสู่สถานการณ์ปกติหลังจากที่เกิดความชัดเจนว่า ก.ล.ต. จะ “เอาเรื่อง” กับกรณีทุจริตชนิดใดบ้าง

นอกจากจะมุ่งปรับปรุงตลาดทุนให้โปร่งใสและคุ้มครองนักลงทุนมากขึ้น กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ ยังมีหลายมาตราที่พยายามปรับปรุงระดับธรรมาภิบาลและเพิ่มอำนาจให้ผู้ถือหุ้นมีส่วนร่วมในการกำหนดโครงสร้างคณะกรรมการและค่าตอบแทนผู้บริหารระดับสูง เช่น กฎหมายนี้ระบุว่า ก.ล.ต. มีอำนาจออกกฏเกณฑ์ที่อนุญาตให้ผู้ถือหุ้นสามารถใช้หนังสือมอบฉันทะ (proxy solicitation) เสนอรายชื่อบุคคลให้ที่ประชุมผู้ถือหุ้นโหวตเลือกเป็นกรรมการบริษัท นอกจากนี้ กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ ยังกำหนดให้บริษัทจดทะเบียนทุกแห่งอธิบายเหตุผลที่ประธานกรรมการกับซีอีโอเป็นคนคนเดียวกันหรือเป็นคนละคนกัน รวมทั้งขยายขอบเขตผลตอบแทนผู้บริหารที่บริษัทมีสิทธิเรียกคืน (clawback) ในกรณีที่ผู้บริหาร “ไม่ทำตามกฎในสาระสำคัญ” จาก 1 ปีเป็น 3 ปีย้อนหลัง เพื่อพยายามสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริหารทำงานด้วยความรอบคอบและระมัดระวังมากขึ้น

4. กลไกคุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงิน

มาตราที่สำคัญที่สุดมาตราหนึ่งในกฏหมายดอดด์-แฟรงค์ คือการจัดตั้งหน่วยงานราชการใหม่ ชื่อสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน (Bureau of Consumer Financial Protection) โดยให้มีอำนาจกำกับดูแลผลิตภัณฑ์ทางการเงินทั้งหมดที่ขายให้กับผู้บริโภครายย่อย เช่น บัตรเครดิต สินเชื่อส่วนบุคคล และสินเชื่อที่อยู่อาศัย กฎหมายข้อนี้ทำตามข้อเสนอของศาสตราจารย์ อลิซาเบ็ธ วอร์เรน (Elizabeth Warren) ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการเงินส่วนบุคคลจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด

ไม่น่าแปลกใจที่การก่อตั้งหน่วยงานรัฐใหม่ถอดด้ามจะถูกต่อต้านอย่างหนักจากภาคธุรกิจ บางกระแสข่าวบอกว่าสภาหอการค้าอเมริกันทุ่มเงินกว่า 3 ล้านเหรียญไปกับการต่อต้านแนวคิดนี้ตั้งแต่ก่อนมีร่างกฏหมาย รวมทั้งจัดตั้งเว็บไซต์ต่อต้านที่มีคลิปวีดีโอและความเห็นจากผู้คัดค้านมากมาย ข้อคัดค้านโดยสรุปคือ หน่วยงานใหม่นี้จะทำให้ประชาชนเข้าถึงผลิตภัณฑ์ทางการเงินยากกว่าเดิม เพิ่มต้นทุนของผลิตภัณฑ์เดิม และทำให้ธุรกิจขนาดเล็กเดือดร้อนเพราะเข้าถึงสินเชื่อยากขึ้น อีกทั้งยังมีอำนาจควบคุมผลิตภัณฑ์ทางการเงินบางชนิดที่ไม่เกี่ยวอะไรเลยกับวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ อย่างเช่นสินเชื่อเงินสด (ภาษาชาวบ้านไทยเรียก “เงินด่วนเสาไฟฟ้า” เพราะโฆษณาติดตามเสาไฟฟ้า ภาษาชาวบ้านอเมริกันเรียก “payday loan” เพราะครบกำหนดชำระหนี้ในวันเงินเดือนออก)

นักการเมืองและนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายขวาบางคนถึงขั้นประณามหน่วยงานนี้ว่ามันจะกลายเป็นหน่วยงานราชการที่ใช้เป้าหมายด้าน “ความยุติธรรมทางสังคม” มากำหนดสินเชื่อ แทนที่จะใช้หลักเกณฑ์ด้าน “ความปลอดภัยและความเหมาะสม” ส่วนนักการเมืองและนักเศรษฐศาสตร์ฝ่ายซ้ายส่วนใหญ่ก็เรียกร้องให้หน่วยงานนี้เป็นอิสระจากธนาคารกลาง เพื่อรับประกันว่าจะมีอำนาจที่แท้จริงในการกำหนดเกณฑ์คุ้มครองผู้บริโภคบริการทางการเงินที่ได้ผล เช่น กฏระเบียบเกี่ยวกับการเปิดเผยเงื่อนไขของบัตรเครดิตในภาษาที่คนเข้าใจง่ายและแจกแจงค่าธรรมเนียมอย่างชัดเจน

ผลลัพธ์สุดท้ายที่ปรากฏในกฎหมายนับเป็นการประนีประนอมระหว่างทั้งสองฝ่าย ซึ่งก็หมายความว่ามันทำให้น้อยคนพอใจ สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงินถือกำเนิดแล้วก็จริง แต่อยู่ใต้การควบคุมของธนาคารกลาง (แม้จะมีผู้อำนวยการที่สรรหาในกระบวนการอิสระและงบประมาณที่เป็นเอกเทศ) หน่วยงานนี้มีอำนาจเขียนกฎระเบียบที่กว้างขวางก็จริง แต่มีอำนาจในการบังคับใช้ค่อนข้างจำกัด

อย่างไรก็ตาม อลิซาเบ็ธ วอร์เรน ผู้ให้กำเนิดหน่วยงานนี้และเป็นตัวเต็งที่จะเป็นผู้อำนวยการคนแรกเชื่อมั่นว่า หน่วยงานใหม่ “มีอำนาจและความเป็นอิสระเพียงพอที่จะซ่อมตลาดสินเชื่อที่ใช้การไม่ได้” และย้ำว่ามันไม่ได้เป็นการเพิ่มอำนาจรัฐ เท่ากับเป็นการรวบรวมอำนาจควบคุมผลิตภัณฑ์ทางการเงินส่วนบุคคลที่เคยอยู่กระจัดกระจายตามหน่วยงานราชการต่างๆ เข้ามาเป็นหน่วยงานเดียวให้มีเอกภาพและประสิทธิภาพในการทำงานมากกว่าเดิม รวมทั้งเพิ่มอำนาจและความรับผิดชอบให้สามารถคุ้มครองผู้บริโภคได้ดีขึ้น ศาสตราจารย์วอร์เรนไม่คิดว่าหน่วยงานราชการใหม่นี้ทำให้ธุรกิจการเงินแย่ลง ในทางตรงกันข้าม เธอมองว่างานของหน่วยงานนี้น่าจะช่วยให้ผลิตภัณฑ์ทางการเงินโปร่งใสและเป็นมิตรกับผู้บริโภคมากกว่าเดิม ซึ่งถ้าเป็นอย่างนั้นผู้บริโภคก็จะสามารถแยกแยะระหว่างผู้ให้บริการที่รับผิดชอบกับเจ้าอื่นที่ไม่รับผิดชอบ เพิ่มความเชื่อมั่นให้กับผู้บริโภคและผลักดันให้ธุรกิจแข็งแกร่งยิ่งกว่าเดิม

ผู้เชี่ยวชาญบางคนเสียดายที่กฏหมายฉบับนี้ไม่แก้ปัญหาสำคัญบางเรื่อง เช่น ไม่ปฏิรูปแฟนนีเม (Fannie Mae) กับเฟรดดี แม็ค (Freddie Mac) สถาบันการเงินกึ่งรัฐที่กระพือตลาดสินเชื่อที่อยู่อาศัยความเสี่ยงสูงจนกลายเป็นฟองสบู่อันตรายในเวลาต่อมา และไม่แตะการใช้โมเดลซื้อขายหลักทรัพย์แบบอัตโนมัติ (automated trading models) บนคอมพิวเตอร์ ซึ่งทำให้ตลาดผันผวนกว่าที่ควร ตีความสัญญาณผิดพลาด และไม่คำนึงถึงความเสี่ยงเชิงระบบ

กล่าวโดยสรุป กฎหมายดอดด์-แฟรงค์ไม่ได้เปลี่ยนโครงสร้างของภาคการเงินอเมริกันชนิดถอนรากถอนโคนอย่างที่หลายคนคาดหวัง แต่มันก็เป็นกฎหมายสำคัญที่ปฏิรูปกฏเกณฑ์ภาครัฐให้ตามทันตลาดการเงินยุคโลกาภิวัตน์มากขึ้นมาก คำถามใหญ่ที่ว่าเป็นไปได้หรือไม่ที่จะออกแบบ “กฏวิเศษ” ที่สามารถป้องกันวิกฤตการเงินไม่ให้เกิดขึ้นเลย คงเป็นปัญหาโลกแตกที่ถกเถียงกันไปอีกนาน ผู้เขียนเห็นด้วยกับความเห็นของ ดัก เอลเลียต (Doug Elliott) นักวิจัยจากสถาบันบรุกกิงส์ ที่ว่า “ผมคิดว่าภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจร้ายแรงที่เราเพิ่งประสบไปนั้นจะรุนแรงน้อยกว่านี้มากถ้าหากเรามีกฏหมายดอดด์-แฟรงค์ก่อนหน้านั้น กฎหมายฉบับนี้จะไม่กำจัดวิกฤตการเงิน แต่มันจะทำให้วิกฤตการเงินเกิดขึ้นถี่น้อยลงและมีพิษสงน้อยกว่าเดิมมาก”

ถึงที่สุดแล้ว กฎหมายดอดด์-แฟรงค์สะท้อนความพยายามที่จะสร้างสมดุลระหว่างกลไกตลาดเสรีกับเป้าหมายทางสังคม สมดุลที่สร้างยากและรักษายากยิ่งกว่า แต่ไม่ว่าใครจะคิดอย่างไรกับกฎหมายฉบับนี้ ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่ามันช่วยปิดฉากยุคเรืองอำนาจของลัทธิเสรีนิยมใหม่ที่เชื่อว่า “ตลาดเสรีดูแลตัวเองได้” ลงอย่างบริบูรณ์ในสหรัฐอเมริกา.

ตีพิมพ์ครั้งแรก : หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 19 สิงหาคม 2553