ผู้เขียนรู้สึกดีใจที่เห็นรัฐบาลชุดนี้ นำโดย อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ นายกรัฐมนตรี และ กรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ประกาศแนวทางแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรม โดยนายกรัฐมนตรีได้กล่าวในงาน “ก้าวที่ยั่งยืนสู่ชีวิตใหม่ปลอดหนี้นอกระบบ” ที่จัดโดยกระทรวงการคลัง วันที่ 16 สิงหาคม 2553 ตอนหนึ่งว่า “การแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบ และหนี้สินภาคประชาชน ต้องมุ่งเน้นแนวทางการแก้ไขปัญหาที่ยั่งยืน โดยไม่หวังผลทางการเมืองระยะสั้น ต้องไม่ใช่การแจกเงิน ไม่ว่าจะเป็นการชำระหนี้แทน หรือการคิดดอกเบี้ยที่ต่ำเกินไป แต่ต้องมีการกลั่นกรองอย่างรอบคอบ ควบคู่ไปกับการพัฒนาศักยภาพลูกหนี้”

อย่างไรก็ตาม นโยบายด้านการแก้ปัญหาหนี้สินของรัฐบาลนี้และรัฐบาลในอดีตแทบทุกชุด รวมถึงแนวคิดเรื่องนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย ส่วนใหญ่ยังตั้งอยู่บนความเชื่อว่า ปัญหาใหญ่ของหนี้สินภาคประชาชนอยู่ที่ 1. หนี้นอกระบบ และ 2. การเข้าไม่ถึงบริการทางการเงิน โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยที่อาศัยอยู่นอกเขตเทศบาล

ในความเป็นจริง ถึงแม้ทางการอาจมองว่าสองเรื่องนี้เป็น “ปัญหา” มันก็ไม่ใช่ปัญหาที่ใหญ่ที่สุดของลูกหนี้ไทย ข้อมูลจากผลสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติในปี 2552 พบว่า ครัวเรือนกว่าร้อยละ 82.9 เป็นหนี้ในระบบ โดยมียอดหนี้เฉลี่ยสูงถึง 127,152 บาทต่อครัวเรือน ขณะที่มีครัวเรือนเพียงร้อยละ 7.4 ที่เป็นหนี้นอกระบบ มียอดหนี้เฉลี่ยราว 6,140 บาทต่อครัวเรือน

ส่วนการเข้าไม่ถึงบริการทางการเงินนั้นถ้าหมายถึงแค่บริการในระบบ คือธนาคารพาณิชย์ ประชาชนกว่า 18 ล้านคนก็เข้าไม่ถึงจริง แต่ไม่ได้แปลว่าเขาเข้าไม่ถึงบริการทางการเงินใดๆ เลย เพราะปัจจุบันประเทศไทยมีองค์กรการเงินระดับชุมชนมากมาย ทั้งที่ชาวบ้านตั้งเองและที่ตั้งโดยนโยบายรัฐ ไม่ว่าจะเป็นกลุ่มออมทรัพย์ สัจจะลดรายจ่ายวันละบาท สหกรณ์ออมทรัพย์ กองทุนหมู่บ้าน ธนาคารชุมชน ฯลฯ

กลุ่มเหล่านี้มีอยู่มากมายนับแสนแห่งทั่วประเทศ เรียกรวมกันว่า “องค์กรการเงินฐานราก” กลุ่มส่วนใหญ่ยังไม่มีระบบคิดหรือความเป็นสถาบันมากพอที่จะเรียกได้ว่าเป็น “ไมโครไฟแนนซ์” ตามนิยามสากล แต่ก็มีส่วนน้อยที่น่าจะไปไกลถึงขั้นนั้นได้ในอนาคต ถ้าได้รับการสนับสนุนอย่างตรงจุดจากภาครัฐ โดยเฉพาะการวางระบบบัญชีและความรู้ด้านการบริหารจัดการเงิน

ลำพังการเป็นหนี้ ไม่ว่าจะเป็นหนี้ในระบบหรือนอกระบบ ย่อมไม่ใช่ปัญหาในตัวมันเองถ้าเราชำระหนี้ได้ตรงเวลา “ปัญหาหนี้” จึงต้องหมายถึงเฉพาะกรณีที่ลูกหนี้มีหนี้เกินตัว ชำระหนี้คืนไม่ได้ด้วยตัวเอง ต้องค้างชำระหรือไม่ก็กู้เงินจากเจ้าหนี้รายใหม่มาโปะหนี้ก้อนเก่า หรือที่เรียกกันว่า “ผลัดผ้าขาวม้า”

ในเมื่อหนี้เป็นเรื่องส่วนตัว ลองมาดูกรณีตัวอย่างกันเล็กน้อยเพื่อให้เห็นภาพชัดขึ้น

ลูกหนี้คนแรกชื่อพัชรี กู้เงินธนาคารมาเปิดร้านขายของชำในหมู่บ้าน มีรายได้พอใช้หนี้ธนาคารทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยตรงเวลาทุกงวดตลอดปีแรก แต่พอขึ้นปีที่สอง สามีของเธอเกิดล้มป่วยกะทันหันจนต้องเข้าโรงพยาบาล ทั้งครอบครัวไม่มีใครเคยทำประกัน มีเงินออมไม่มากพอที่จะจ่ายค่ารักษาส่วนที่นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคไม่จ่ายให้ สถานการณ์บีบคั้นให้เธอต้องเอารายได้จากการขายของมาช่วยสามีก่อน แล้วไปกู้เงินจากเจ้าหนี้นอกระบบในหมู่บ้านมาจ่ายธนาคาร (กรณีนี้เท่ากับเอาเงินกู้ในระบบออกไปนอกระบบ)

ถ้าโชคช่วยและดอกเบี้ยนอกระบบไม่โหดหินเกินความสามารถของพัชรีในการจ่าย เธอก็จะสามารถทยอยชำระหนี้ก้อนใหม่ได้จากการขายของชำ เหมือนก่อนหน้านี้ที่ชำระหนี้ธนาคารได้ แต่ความมั่นคงในชีวิตของเธอและครอบครัวอาจลดน้อยถอยลง เช่น ก่อนหน้านี้ตอนที่จ่ายดอกเบี้ยธนาคารร้อยละ 7 ต่อปี สามีก็ทำงาน ครอบครัวของเธออาจออมเงินได้เดือนละ 3,000 บาท แต่ตอนนี้เมื่อผลัดผ้าขาวม้าไปเป็นหนี้นอกระบบ สามีก็ล้มป่วยทำงานไม่ได้ เธอก็ออมเงินไม่ได้เลยเพราะต้องจ่ายดอกเบี้ยร้อยละ 3 ต่อเดือน เท่ากับร้อยละ 36 ต่อปี สูงกว่าดอกเบี้ยธนาคารกว่า 5 เท่า พัชรีต้องกัดฟันผ่อนชำระหนี้ก้อนนี้ให้หมดก่อนที่จะออมเงินได้ใหม่

ในบริบทเช่นนี้ การผลัดผ้าขาวม้าของพัชรีจึงเป็นการกระทำที่ทั้งเข้าใจได้และน่าเห็นใจ การที่เธอชำระหนี้ธนาคารไม่ได้ด้วยตัวเอง ย่อมไม่ได้แปลว่าเธอเป็นลูกหนี้ที่ไม่ดี อยากเบี้ยวหรือไม่รับผิดชอบแต่อย่างใด แต่เผชิญกับเหตุสุดวิสัย (สามีล้มป่วย) ที่ทำให้ประสบปัญหาทางการเงิน

ทีนี้มาดูอีกกรณีหนึ่ง ลูกหนี้คนนี้ชื่อนายพิชัย ทำงานเป็นพนักงานออฟฟิศในกรุงเทพฯ ไม่มีครอบครัว เขาใช้ชีวิตอย่างสนุกสนานและปราศจากการวางแผนทางการเงิน เรื่องเงินออมไม่ต้องพูดถึง เงินเดือนและโบนัสของพิชัยพอจ่ายสินเชื่อคอนโดและรถยนต์ที่เขาผ่อน แต่ไม่พอสำหรับไลฟ์สไตล์ฟู่ฟ่าและฟุ้งเฟ้อที่เขาชอบ ทำให้พิชัยมีบัตรเครดิต 4-5 ใบ ใช้เต็มวงเงินและหมุนเงินไม่ทัน ต้องหันไปพึ่งเงินด่วนเสาไฟฟ้า กลายเป็นลูกหนี้นอกระบบและถูกทวงหนี้แบบข่มขู่คุกคามหลังจากที่ผิดนัด

ลูกหนี้สมมุติรายต่อมาชื่อ นายไพศาล เกษตรกรรายย่อยจากชัยภูมิ มีที่นาเป็นของตัวเอง 20 ไร่ มีรายได้จากการปลูกพืชเศรษฐกิจขาย ส่วนใหญ่เป็นข้าวและข้าวโพด เขาเป็นหนี้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์ (ธกส.) สี่แสนบาทมาหลายปีแล้ว ถึงแม้ว่าอัตราดอกเบี้ยจะค่อนข้างถูกคือร้อยละ 5 ต่อปี เขาก็ยังประสบปัญหาชำระหนี้ไม่ได้หลายครั้ง ต้องผลัดผ้าขาวม้าบางส่วนจากกลุ่มออมทรัพย์ในหมู่บ้าน เพราะขายข้าวและข้าวโพดไม่ได้ราคาดีพอที่จะไปชำระหนี้ หลังจากหักค่าใช้จ่ายต่างๆ ที่ต้องใช้ในการเพาะปลูก โดยเฉพาะค่าปุ๋ยและค่าน้ำมันรถไถที่สูงขึ้นทุกปี นอกจากนี้ ปีหลังๆ ไพศาลต้องประสบกับปัญหาภัยแล้งที่รุนแรงและถี่กว่าสมัยก่อนมาก ผลผลิตที่เคยคิดว่าจะได้กลับไม่ได้ ซ้ำเติมภาระหนี้สินให้สาหัสขึ้นเรื่อยๆ

สังคมไทยปัจจุบันเต็มไปด้วยคนอย่างพัชรี พิชัย กับไพศาล ที่ซับซ้อนคือลูกหนี้จำนวนมากเป็นส่วนผสมของคนทั้งสามในคนคนเดียว นั่นคือ หนี้บางก้อนจ่ายไม่ได้เพราะกู้มาใช้จ่ายยามฉุกเฉินและรายได้ยังไม่พอใช้ บางก้อนจ่ายไม่ได้เพราะอยากมีไลฟ์สไตล์ที่โก้หรูเกินฐานะของตัวเอง และบางก้อนก็จ่ายไม่ได้เพราะประกอบอาชีพที่ได้กำไรน้อยหรือมีความเสี่ยงสูงมาก

การแก้ปัญหาหนี้ที่ได้ผลและยั่งยืนจึงใช้วิธีการแบบเหมารวมไม่ได้ ต้องแยกแยะให้ออกระหว่างหนี้แต่ละแบบซึ่งแตกต่างกันไปตามสถานการณ์เฉพาะตัวของลูกหนี้แต่ละคน หลักการสำคัญของการแก้ปัญหาหนี้อยู่ที่การหา “ทางสายกลาง” ให้พบ ระหว่างการยกหนี้ให้เฉยๆ ทั้งจำนวน (ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหา “จริยวิบัติ” (moral hazard) คือลูกหนี้จงใจก่อหนี้เกินตัวในอนาคตเพราะเชื่อว่าเดี๋ยวรัฐบาลก็มายกหนี้ให้ บั่นทอนวินัยทางการเงินและทำให้สิ้นเปลืองเงินงบประมาณไปเปล่าๆ) กับการบังคับให้ลูกหนี้จ่ายหนี้ตรงตามเงื่อนไข (ซึ่งอาจทำให้ลูกหนี้ถึงขั้นสิ้นเนื้อประดาตัวหรือเครียดจนฆ่าตัวตาย ดังที่ปรากฏเป็นข่าวอยู่เนืองๆ)

“ทางสายกลาง” ที่นิยมใช้ นั่นคือ การเจรจาประนอมหนี้และปรับโครงสร้างหนี้ในทางที่จะช่วยแบ่งเบาภาระของลูกหนี้ แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ก่อปัญหาจริยวิบัติ หรือบั่นทอนวินัยทางการเงินจนเกิดปัญหาจ่ายหนี้อีกในอนาคต จึงเป็นทั้งศาสตร์และศิลป์

ถึงที่สุดแล้ว ปัญหาหนี้ที่แท้จริง (ไม่มีเงินพอจ่าย) นั้นเป็นเพียงอาการของโรค ไม่ใช่รากสาเหตุของโรค การรักษาอาการนั้นช่วยบรรเทาความเดือดร้อนก็จริง แต่ก็บรรเทาได้เพียงแค่ชั่วคราวเท่านั้น ตราบใดที่ไม่แก้ปัญหาที่รากสาเหตุ ไม่ช้าก็เร็วคนจะกลับมามีปัญหาหนี้รอบใหม่

การแก้ปัญหาหนี้ที่ยั่งยืนจึงจะต้องแก้ที่รากสาเหตุ

คนอย่างพัชรีไม่น่าวิตกมากนัก เพราะไม่มีนิสัยก่อหนี้เกินตัว ปัญหาหนี้ของเธอเกิดจากเหตุสุดวิสัย การปรับโครงสร้างหนี้และนโยบายแก้ปัญหาหนี้นอกระบบของรัฐบาล อย่าง “บัตรลดหนี้ วินัยดีมีวงเงิน” น่าจะช่วยคนอย่างเธอได้ อย่างไรก็ดี รัฐบาลก็ควรไปดูแลด้วยว่า ธนาคารที่เข้าร่วมโครงการนี้จะเต็มใจปล่อยกู้ให้กับลูกหนี้ที่มีความเสี่ยงสูง และปรับปรุงศักยภาพของธนาคารในการบริหารความเสี่ยงให้มีประสิทธิภาพกว่าเดิม ไม่ใช่ปล่อยให้ธนาคารไม่ปล่อยกู้เพราะอ้างว่าคนอย่างพัชรีมีความเสี่ยงสูงเกินไป กลายเป็นว่าอยาก “หนี” ความเสี่ยง ไม่ใช่ “บริหาร” ความเสี่ยงในระดับที่ธนาคารพึงกระทำ

คนอย่างพิชัยมีปัญหาหนี้เพราะขาดวินัยทางการเงินเป็นหลัก คือกู้เงินเกินความสามารถในการชำระคืน ควรต้องตั้งข้อสังเกตกับเจ้าหนี้ที่ปล่อยกู้ด้วยว่า มีส่วนกระตุ้นให้พิชัยใช้จ่ายเงินเกินตัวหรือไม่ เช่น ซุกซ่อนค่าธรรมเนียมและเงื่อนไขสำคัญ และหละหลวมในกระบวนการปล่อยกู้ วิธีแก้ปัญหาหนี้อย่างยั่งยืนของคนอย่างพิชัยคือ บรรจุเรื่อง “การอ่านออกเขียนได้ทางการเงิน” (financial literacy) เป็นวิชาบังคับตั้งแต่ระดับประถมถึงมัธยม เพื่อให้ประชาชนตระหนักในความสำคัญของการวางแผนทางการเงินและการออม

ส่วนในด้านเจ้าหนี้ รัฐควรส่งเสริมการแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม ควบคู่ไปกับการปรับปรุงกลไกคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน เช่น บังคับให้สถาบันการเงินเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับดอกเบี้ยและค่าธรรมเนียมต่างๆ ในภาษาที่ชาวบ้านเข้าใจง่าย ในระยะยาว รัฐอาจพิจารณาออกกฎหมายยื่นล้มละลายโดยสมัครใจ (voluntary bankruptcy) สำหรับลูกหนี้รายย่อย

คนอย่างไพศาลมีปัญหาหนี้เพราะประกอบอาชีพที่ไม่ได้กำไรพอจ่ายหนี้ ปัญหาของเขาแก้ยากที่สุดเพราะอาจผูกโยงกับโครงสร้างธุรกิจที่ไม่เป็นธรรม หรือเป็นความผิดพลาดเชิงนโยบาย เช่น เกษตรกรกู้เงินมาปลูกพืชเศรษฐกิจเพราะนักการเมืองคุยโวว่าจะได้ราคาดีแน่ พอถึงเวลาจริงกลับไม่ใช่ หนี้เกษตรกรกลายเป็นหนี้เสียโดยที่นักการเมืองไม่รับผิดชอบ

การแก้ปัญหาหนี้อย่างยั่งยืนสำหรับคนอย่างไพศาล หนีไม่พ้นการแก้ปัญหาระดับโครงสร้างอย่างจริงจัง ไม่ว่าจะเป็นการหาทางเพิ่มรายได้ ทลายอำนาจผูกขาดของพ่อค้าคนกลางถ้ามีการผูกขาดจริง ปรับปรุงผลิตภาพต่อไร่ สร้างกลไกลดความเสี่ยงสำหรับเกษตรกร เช่น ส่งเสริมประกันพืชผลบนดัชนีภูมิอากาศ (weather index insurance) และยกหนี้ทั้งจำนวนในกรณีที่ชัดเจนว่าหนี้นั้นเกิดจากความผิดพลาดหรือคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย เพราะเป็นหนี้ที่ไม่เป็นธรรม.

ตีพิมพ์ครั้งแรก : หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 2 กันยายน 2553