ในเดือนพฤศจิกายน 2553 ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ออกประกาศปรับปรุงหลักเกณฑ์อนุญาตเพิ่มเติม เพิ่มขอบเขตให้ตัวแทนในการให้บริการทางการเงิน (Banking Agent) ของธนาคารพาณิชย์ อาทิ ร้านเซเว่น-อีเลฟเว่น และธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ สามารถรับฝาก ถอน โอน และชำระเงินได้ไม่ต่างจากสาขาย่อยของธนาคาร 

ประกาศดังกล่าวของ ธปท. น่าจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนส่วนใหญ่ โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยที่อาศัยอยู่นอกเขตเทศบาล เนื่องจากสาขาของธนาคารพาณิชย์ล้วนอยู่แต่ในเขตเมืองหรืออำเภอใหญ่ๆ เนื่องจากอยากเน้นให้บริการกับลูกค้าในเขตเมืองที่มาทำธุรกรรมคราวละจำนวนมากพอให้ธนาคารพาณิชย์คุ้มค่าแก่การลงทุน แต่ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐและร้านสะดวกซื้อมีสาขาจำนวนมากที่ครอบคลุมกว่า เพราะเน้นให้บริการผู้มีรายได้น้อยเป็นหลักอยู่แล้ว

นโยบายนี้จึงช่วยเพิ่มช่องทางการให้บริการของธนาคาร ให้ประชาชนเข้าถึงได้มากขึ้นอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะผ่านเครือข่ายร้านเซเว่นฯ ซึ่งมีสาขากว่า 5,300 แห่งทั่วประเทศ ส่วนธนาคารพาณิชย์เองก็น่าจะมีแรงจูงใจที่จะแต่งตั้งตัวแทน เนื่องจากมีต้นทุนต่ำกว่าการเปิดสาขาเองมาก ใช้ระบบไอทีของธนาคารได้ อีกทั้งการทำธุรกรรมทางการเงินง่ายๆ ก็ไม่ต้องอาศัยความรู้ระดับปริญญาด้านการเงินหรือบัญชี ฝึกพนักงานร้านสะดวกซื้อเพียงเล็กน้อยก็ทำได้แล้ว

อย่างไรก็ดี เงื่อนไขที่จำเป็นต่อความสำเร็จของนโยบายนี้คือ ธปท. จะต้องกำกับดูแลธุรกรรมตัวแทนอย่างรอบคอบ เพื่อกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันที่ “เสรี” และ “เป็นธรรม” ไม่เลือกปฏิบัติระหว่างธนาคารขนาดเล็กกับขนาดใหญ่ หรือระหว่างธนาคารสัญชาติไทยกับสัญชาติต่างด้าว ถ้าหากปล่อยให้ร้านเซเว่น-อีเลฟเว่นตกลงรับเป็นตัวแทนของธนาคารขนาดใหญ่เพียงแห่งเดียว ไม่ยอมเป็นตัวแทนของธนาคารอื่น แม้จะถูกยื่นเงื่อนไขเดียวกัน ธนาคารที่จ้างร้านเซเว่นฯ เป็นตัวแทนก็จะมีอำนาจครองตลาดมหาศาลกว่าธนาคารอื่น (เพราะเท่ากับมีสาขาย่อยเพิ่มอีกกว่า 5,300 สาขา ขณะที่ธนาคารไทยพาณิชย์ซึ่งเป็นธนาคารที่มีสาขาเต็มรูปแบบและสาขาย่อยมากที่สุดยังมีสาขาไม่ถึง 1,000 แห่ง)

อำนาจครองตลาดที่สูงขึ้นมากของธนาคารแห่งเดียวอาจทำให้ธนาคารอื่นแข่งยากขึ้นจนต้องค่อยๆ ทยอยลดขนาด ปิด หรือขายกิจการในระยะยาว ซึ่งถ้าเป็นอย่างนั้น การแข่งขันระหว่างธนาคารก็จะลดน้อยถอยลง จนถึงจุดที่ผลประโยชน์สุทธิของผู้บริโภคที่เพิ่มขึ้นในระยะแรก (จากการได้เข้าถึงบริการทางการเงินมากกว่าเดิม) แปรเปลี่ยนเป็นผลเสียสุทธิในระยะยาว (จากการแข่งขันที่ลดลงระหว่างธนาคาร ส่งผลให้ “ราคาตลาด” สูงขึ้นเพราะเหลือธนาคารอยู่ไม่กี่แห่ง)

การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมจึงเป็น “รากฐาน” ที่ขาดไม่ได้ของธุรกิจธนาคารที่ยั่งยืน

อย่างไรก็ตาม ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐและร้านสะดวกซื้อก็ยังเข้าไม่ถึงประชาชนผู้มีรายได้น้อยในชนบทห่างไกล บุรุษไปรษณีย์ได้เปรียบกว่ามากเพราะต้องดั้นด้นไปส่งจดหมายและพัสดุทุกวัน ฉะนั้นในแง่นี้ แนวคิดของกระทรวงการคลังที่จะก่อตั้ง “ธนาคารไปรษณีย์” เป็นบริษัทลูกของบริษัทไปรษณีย์ไทย ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีแล้วในเดือนธันวาคม 2553 ก็ฟังดูเป็นแนวคิดที่ดีไม่น้อย

ที่จริงธนาคารไปรษณีย์ไม่ใช่เรื่องใหม่ในโลก ปัจจุบันมีใน อังกฤษ เยอรมนี ฝรั่งเศส แอฟริกาใต้ ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ จีน อินเดีย ฟิลิปปินส์ บราซิล และอีกหลายประเทศแทบทุกทวีป ประสบการณ์ของต่างประเทศชี้ให้เห็นว่า กระทรวงการคลังและผู้เกี่ยวข้องจะต้องรับมือกับความท้าทายหลายประการ ก่อนที่ธนาคารไปรษณีย์จะสามารถช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยได้จริงตามเจตนารมณ์ และความท้าทายเหล่านั้นก็เป็น “เงื่อนไขแห่งความสำเร็จ” ของธนาคารไปรษณีย์ด้วย เงื่อนไขเหล่านี้ได้แก่

1) การวางระบบธรรมาภิบาลที่โปร่งใสและตรวจสอบได้ เพื่อป้องกันการผลาญเงินงบประมาณและป้องกันไม่ให้นักการเมืองแทรกแซง ปล่อยกู้ทำโครงการ “ประชานิยม” ที่มีโอกาสสูงมากว่าจะเป็นหนี้เสีย ที่จริงรัฐบาลควรกำหนดให้ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐทุกแห่งใช้มาตรฐานการบัญชีแบบเดียวกันกับธนาคารพาณิชย์ที่อยู่ใต้กำกับของ ธปท. เพราะเป็นมาตรฐานที่มีความโปร่งใสและรัดกุม เช่น บังคับให้ประเมินหนี้สงสัยจะสูญและกันสำรองตามมาตรฐานสากล

2) การวางกระบวนการปล่อยสินเชื่อและรับเงินฝากที่ได้มาตรฐาน ซึ่งต้องอาศัยความร่วมมือจากธนาคารอื่นของรัฐ อาทิ ธกส. หรือธนาคารออมสิน ตลอดจนผู้เชี่ยวชาญด้านไมโครไฟแนนซ์ในไทย เนื่องจากไปรษณีย์ไทยไม่มีความรู้หรือความเชี่ยวชาญด้านการจัดการสถาบันการเงิน

มาตรฐานของไมโครไฟแนนซ์นั้นแตกต่างจากมาตรฐานสถาบันการเงินกระแสหลักอยู่หลายข้อ เนื่องจากไมโครไฟแนนซ์เป็น “ธุรกิจเพื่อสังคม” ที่มีเป้าหมายทางสังคม (ช่วยคนจนให้หายจน) เป็นตัวตั้ง ไม่ใช่เอากำไรเป็นตัวตั้ง ในเมื่อปัญหา “จริยวิบัติ” (moral hazard เช่น ลูกหนี้ไม่พยายามชำระคืนหนี้ เพราะมองว่าเดี๋ยวรัฐบาลก็ต้องมายกหนี้ให้) เป็นอุปสรรคสำคัญต่อการยกฐานะของลูกหนี้ ธนาคารไปรษณีย์ที่จะช่วยลูกหนี้ได้จริงจึงต้องปล่อยกู้อย่างรอบคอบ และต้องเน้นการจูงใจหรือบังคับให้ลูกหนี้ออม (ฝากเงิน) ไปพร้อมกันด้วย ไม่ใช่ปล่อยกู้อย่างเดียว เพื่อสร้าง “วินัยทางการเงิน” ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของการช่วยให้ผู้มีรายได้น้อยมองเห็นความสำคัญของการออมเพื่ออนาคต และการบริหารจัดการเงิน

3) การบริหารให้ธนาคารไปรษณีย์มีความคุ้มทุนและยั่งยืน ไม่ต้องรอรับเงินอุดหนุนจากรัฐอยู่ร่ำไป ซึ่งหมายความว่าธนาคารจะต้องสามารถคิดอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่าอัตราดอกเบี้ยของธนาคารพาณิชย์ทั่วไป (กลุ่มการเงินชุมชนส่วนใหญ่ปัจจุบันคิดดอกเบี้ย 1-2% ต่อเดือน) ซึ่งยังต่ำกว่าหนี้นอกระบบมาก นอกจากนี้ยังต้องหาทางลดต้นทุนในการให้บริการให้ต่ำกว่าต้นทุนของธนาคารทั่วไปหลายเท่า เพื่อจะได้คุ้มที่จะให้บริการแก่ผู้มีรายได้น้อยที่มียอดเงินฝากและเงินกู้ไม่สูงมาก

วิธีลดต้นทุนของไมโครไฟแนนซ์ทำได้สองวิธีหลัก วิธีแรกคือใช้เทคโนโลยีให้เป็นประโยชน์ โดยเฉพาะเทคโนโลยีการสื่อสารและสารสนเทศ เช่น การให้บริการทางการเงินผ่านโทรศัพท์มือถือ วิธีที่สองคือใช้ “ทุนทางสังคม” ของชุมชน (อาทิ ความไว้วางใจซึ่งกันและกัน ความสามัคคี ฯลฯ) ในการจัดการความเสี่ยง แทนที่จะเรียกหลักประกันเหมือนธนาคารทั่วไป เพราะผู้มีรายได้น้อยไม่มีสินทรัพย์พอที่จะใช้เป็นหลักประกัน วิธีที่ไมโครไฟแนนซ์ใช้กันมากเช่น ขอให้ญาติหรือเพื่อนของลูกหนี้ 2-3 รายมาค้ำหนี้หรือค้ำประกันไขว้ (คือผู้ค้ำประกันก็กู้ด้วย)

ประโยชน์ของการใช้ “ทุนทางสังคม” ของชุมชนช่วยจัดการความเสี่ยงของธนาคารไปรษณีย์ หมายความว่าธนาคารน่าจะไปทำงานร่วมกับองค์กรการเงินฐานราก (การเงินชุมชน) ที่มีอยู่แล้วนับแสนแห่งทั่วประเทศ เนื่องจากธนาคารไปรษณีย์เป็น “คนนอก” จึงยากที่จะสะสมทุนทางสังคมในชุมชน แต่องค์กรการเงินฐานรากที่อยู่มานานนับสิบปีส่วนใหญ่ก่อตั้งโดยชาวบ้านเพื่อนำเงินออมของคนกันเองมาปล่อยกู้และจัดสวัสดิการ คนในชุมชนก็รู้จักกันดีอยู่แล้ว ดังนั้นจึงสามารถสะสมทุนทางสังคมและใช้ทุนประเภทนี้ในการจัดการความเสี่ยงได้อย่างคล่องตัวกว่าสถาบันการเงินจากภายนอก

องค์กรการเงินฐานรากในไทยนั้นมีมากมายหลายรูปแบบ ตั้งแต่องค์กรที่ตั้งตามนโยบายรัฐอย่างเช่นกองทุนหมู่บ้าน ไปจนถึงองค์กรที่ชาวบ้านจัดตั้งกันเองอย่างเช่นสัจจะออมทรัพย์  ธนาคารไปรษณีย์อาจปล่อยกู้ให้องค์กรเหล่านี้นำไปปล่อยสมาชิกต่อ แทนที่จะปล่อยกู้โดยตรงให้กับชาวบ้าน วิธีนี้จะช่วยลดต้นทุนของธนาคารไปรษณีย์ และช่วยให้องค์กรการเงินฐานรากขยายฐานเงินทุนได้ถ้าต้องการ

อย่างไรก็ตาม การทำงานวิจัยเรื่องการเงินชุมชนต่อเนื่องกว่า 2 ปี ร่วมกับอาจารย์หลายท่านจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ทำให้ผู้เขียนพบว่า เงินทุนมิใช่ปัจจัยสำคัญเพียงปัจจัยเดียวที่องค์กรการเงินฐานรากของไทยต้องการ และแท้ที่จริงก็มิใช่ปัจจัยที่สำคัญที่สุดด้วย

ปัจจัยสำคัญที่สุดที่องค์กรการเงินฐานราก หรือ “ไมโครไฟแนนซ์แบบไทยๆ” ต้องการ คือ การเพิ่มสมรรถภาพ (capacity building) โดยเฉพาะด้านการวางแผนทางการเงินและบริหารจัดการความเสี่ยง และโครงสร้างเชิงสถาบัน โดยเฉพาะระบบบัญชีและระบบการติดตามหนี้ เพื่อลดความจำเป็นที่จะต้องพึ่งพิงความสามารถส่วนบุคคล ซึ่งมักจะเป็นผู้ใหญ่บ้านหรือปราชญ์ชาวบ้านผู้ก่อตั้งกลุ่มการเงินชุมชน แต่ปัจจุบันชราภาพเกินกว่าที่จะมาขับเคลื่อนกลุ่มต่อไป

ปัญหาสำคัญที่ทีมวิจัยของเราพบคือ ศักยภาพของหน่วยงานกำกับดูแลยังไม่เพียงพอต่อการดูแลกลุ่มการเงินฐานรากที่มีจำนวนมาก ทั้งการขาดกำลังคนและความเข้าใจด้านการเงินของเจ้าหน้าที่สำนักงานกองทุนหมู่บ้าน (ปัจจุบันเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องดูแลกองทุนหมู่บ้านหลายร้อยแห่ง) หรือการที่สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ซึ่งเป็นพี่เลี้ยงโดยพฤตินัยของกลุ่มที่ทำสวัสดิการชุมชน ปัจจุบันมีภาระงานนอกเหนือจากอำนาจหน้าที่มากเกินไป ดังนั้นสิ่งที่รัฐควรจะให้ความสำคัญ คือการเพิ่มศักยภาพให้แก่กลุ่มพี่เลี้ยงในหน่วยงานกำกับดูแลต่างๆ

นอกจากปัญหาด้านศักยภาพของพี่เลี้ยง ทีมวิจัยของเรายังพบว่าองค์กรการเงินฐานรากจำนวนมากกำลังเผชิญกับความเสี่ยงที่สำคัญสองประการ ประการแรก กลุ่มที่เน้นการระดมเงินออมเพื่อมาจัดสวัสดิการหลายกลุ่มสุ่มเสี่ยงที่จะประสบปัญหาขาดแคลนเงินในอนาคตจนอาจถึงขั้นล้มละลาย เนื่องจากสมาชิกจำนวนมากกำลังเข้าสู่วัยชรา และเงินสวัสดิการที่กลุ่มจ่ายมากที่สุดคือค่าฌาปนกิจ ศพละ 8,000-10,000 บาทหรือมากกว่านั้น ในขณะที่เงินฝากเพิ่มขึ้นน้อยมากในแต่ละปี (ผู้มีรายได้น้อยย่อมมีความสามารถในการออมไม่มาก) และกลุ่มก็ไม่มีรายได้จากดอกเบี้ยเงินกู้หรือการลงทุนมากพอที่จะชดเชยค่าใช้จ่ายสวัสดิการ

ความเสี่ยงประการที่สองคือ ชาวบ้านที่เป็นกรรมการของกลุ่มการเงินชุมชนจำนวนมากอายุมากแล้ว อยากวางมือแต่ประสบปัญหาในการดึงดูดหนุ่มสาวผู้เป็นลูกหลานให้มารับช่วงเป็นกรรมการรุ่นต่อไป เนื่องจากที่ผ่านมาใช้ระบบ “จิตอาสา” มากกว่าการจ่าย “ค่าตอบแทน” ที่ทัดเทียมกับค่าจ้างที่หนุ่มสาวเหล่านี้จะได้รับถ้าไปทำงานอย่างอื่นนอกชุมชน

ปัญหาด้านศักยภาพและความเสี่ยงหลักทั้งสองประการที่กล่าวถึงข้างต้นนั้น เป็นประเด็นที่ “เงินอัดฉีด” จากภาครัฐไม่สามารถแก้ไขได้ และผู้เขียนคิดว่าโครงการ “หมอหนี้” ที่กระทรวงการคลังประกาศก็จะช่วยได้เพียงเล็กน้อยเท่านั้น เนื่องจากใช้อาสาสมัครจากชุมชนเป็นหลัก ทำให้เสี่ยงที่จะเกิดภาวะ “เตี้ยอุ้มค่อม” คือหมอหนี้ไม่ได้รู้ดีไปกว่าคนไข้เท่าไรนัก  

วิธีแก้ปัญหาและบรรเทาความเสี่ยงในวงการไมโครไฟแนนซ์ไทยที่ภาครัฐควรมีบทบาทนำ ได้แก่ การปรับปรุงศักยภาพของหน่วยงานกำกับดูแลต่างๆ, การเพิ่มสมรรถภาพ (capacity building) ขององค์กรการเงินฐานราก โดยเฉพาะทักษะการวางแผนทางการเงิน ตลอดจนการวาง “โครงสร้างเชิงสถาบัน” ต่างๆ ที่จำเป็น โดยเฉพาะระบบบัญชีที่ถูกต้องและใช้การได้.  

ตีพิมพ์ครั้งแรก : หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 6 มกราคม 2554